陶乐，清末被称为陶乐湖滩，地处平罗县县城往东三十多公里的黄河东岸，与河西的五香堡隔河相望。这里原本是河水流经地带，光绪年间黄河改道向西偏移，此处便淤积成滩地。后来逐渐有人过来开垦耕种，人口也就随之多起来了。因有陶和乐两姓蒙古牧民驻牧定居，所以，此地得名陶乐。附近沿河一带，按蒙古人叫法，还有巴音托辉、红山嘴(即红崖子)、五堆子、月牙湖、格尔杜道海、哈巴图、阿麻察罕等地，绝大部分都处在黄河向西偏移而形成的滩地上。

光绪后期，这些沿河滩地因无人管理，吸引了一些外来人员开垦种植，常住人口也就不断积聚增多，到民国中期，已经达到两三千人的规模，而且绝大部分是从平罗境内移居过来的。其中，回民最多，汉民和蒙古人相对较少。

民国十八年(1929年)，宁夏建省后，省政府经报内政部转呈政务院，请示在陶乐设置陶乐设治局，管理河东人口和新垦土地。而绥远省政府以陶乐河滩与五堆子地处鄂托克旗辖区内，应属绥远省范围，也呈请政务院批准，在此设立沃野设治局，行使管理职权。宁蒙两地的态度，使陶乐这块土地的归属，变成一件涉及如何划界的麻烦事，政务院也很为难，不便轻易表态，此事就拖下来了。

关于宁蒙划界的问题，其实早在康熙年间就遇到过。比如处在黄河西岸的插汉托辉滩地，康熙三十一年(1692年)，应鄂尔多斯部落王松喇布奏请开禁，容许蒙古人进去放牧。康熙五十二年(1713年)，理藩院为鄂尔多斯部落领地划界时，松喇布呈请继续占用，不愿放弃插汉托辉。康熙皇帝派尚书穆和伦等人实地勘察，回朝后奏报的意见是同意继续使用。而当时的宁夏总兵范时捷奏报，插汉托辉处在内地版图之中，如果继续容许蒙古部落过来放牧，势必造成蒙汉混杂，容易引发争端，于是便提出了以河划界的想法，即黄河以西属于宁夏，黄河以东归属蒙古部落。康熙皇帝最后拍板，确立了以黄河为界的划分原则，插汉托辉就彻底摆脱了蒙古部落的骚扰。可是，黄河的动态变化，时常为两岸关系制造新的问题。乾隆四十九年(1784年)，陕甘总督福康安奏称，鄂尔多斯黄河改向西流，原属河西居民转到河东，河东本属蒙古部落之地，如果仍以黄河为界，那么，这些人就涉嫌侵占别人土地。乾隆皇帝遂派侍郎赛因博尔济图带人前往实地勘察，这些人回朝后奏报的意见是，仍按原定以黄河旧流划分为宜，但是要钉桩立碑，明确界标，不管黄河如何变化，地域划分都以界标为准。最后钦定照此办理，这就意味着河西的土地有可能跑到河东。也许就是这一条规定，使鄂托克旗和平罗县的地理分界线转到了河东五堆子处。清朝末年，清政府号召开垦土地，朝廷设置垦务大臣，要求层层贯彻，鄂托克旗遂成立垦务分局开展工作。光绪三十一年(1905年)十二月二十六日，鄂旗的梅勒章京(即副都统)会同当时的平罗知县姚钧到河东五堆子处，共同踏勘并确认分界地标，以便鄂旗统计耕地面积和顺利行使管理职责。此次踏勘进展顺利，双方达成共识。事后，姚钧将踏勘过程及双方确认结果，向主管此事的上级绥远城将军写过专题报告。

经垦务分局统计，陶乐湖滩沿河一带，已经有可供耕种土地四千多顷。因蒙古人擅长放牧，直接从事农耕的很少，这里还有一大部分土地无人耕种，处在荒芜状态。于是，鄂旗便提出向河西(平罗境内)开放，公开招募人员，过来认领耕种。经过一年多的努力，应者寥寥。因此地距离鄂旗尚远，管理不便，鄂旗于光绪三十三年(1907年)十一月经报请批准后撤销了垦务分局，将这片土地及未收岁银书面委托平罗县代管代收。到宁夏建省时，这种代管关系已经维续了二十多年，所以，平罗县早就成为河东土地事实上的管理者。这种错综复杂的关系，正是政务院难以决断的主要原因。

此事一拖六年过去了，民国二十四年(1935年)，宁夏省政府委员海涛因公到南京出差，经宁夏省政府驻京办事处处长周士观联系，去拜见民政部次长陶履谦，商讨有关陶乐湖滩的设治问题。之后，政务院派人，召集宁蒙两地官员到陶乐湖滩现场察看，最终裁定将此地划归宁夏省管辖。至此，宁夏省取得了对陶乐的合法管理地位。民国二十六年(1937年)十一月，省政府正式派人进驻陶乐，成立陶乐设治局，行使行政管理职责。自此之后，陶乐的政治、经济、文化、教育诸方面都取得了很大进步。这里土地宽松，浇灌便利，交通顺畅，人口增长很快。加上这里与蒙绥交界，地理位置十分重要，基础设施建设显得更加迫切。几年后，原来的设治局已经不能适应新的任务要求，亟需加强。经省政府决定并报政务院批准，于民国三十年(1941年)四月一日，正式设立陶乐县。