【行政复议】行政复议决定书（平府复决字〔2023〕52号）

申请人:***，男，回族，出生于1949年1月20日，家住**********，联系电话：***********。

被申请人：平罗县通伏乡人民政府，住所地宁夏回族自治区石嘴山市平罗县通伏乡通伏村3队90号(姚通路) 。

法定代表人：刘奎，系该乡乡长。

申请人不服被申请人2023年10月11日作出的《行政决定书》（通政发[2023]**号），2023年11月3日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理，现已审理终结。

申请事项：申请撤销通伏乡人民政府于2023年10月11日作出的《行政决定书》（通政发[2023]**号），确认争议土地的使用权归申请人所有。

申请人称:一、通伏乡人民政府作出的决定书程序违法，应当予以撤销。

解决土地权属纠纷属于行政裁决，应当按照申请、受理、调查、审理、决定、送达等程序作出。通伏乡政府在确权过程中未严格按照法定程序和规范进行。按照《土地权属争议调查处理办法》第二十三条：“国有资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”以及《宁夏回族自治区行政程序规定》第八十三条：“经当事人申请，行政机关应当先行调解。调解不成的，依法作出裁决。行政机关作出裁决后应当制作行政裁决书。行政裁决书应当载明：(一）当事人的基本情况；（二）争议的事实；（三）认定的事实；（四）适用的法律规范；（五）裁决内容及理由；（六）救济的途径和期限；（七）行政机关印章和日期；（八）其他应当载明的事项。”规定，通伏乡人民政府应当就案涉争议土地问题组织调解，但通伏乡人民政府并未组织调解，在此次土地确权程序中，通伏乡人民政府进行土地确权过程中未进行调解即作出决定，属于程序违法。

二、决定书认定事实不清，适用法律错误。

（一）决定书中记载2023年4月13日，申请人以信访形式向通伏乡人民政府提出土地确权申请与事实不符。

申请人系于2023年4月13日向平罗县人民政府提交土地确权申请书，启动确权程序，平罗县政府接到申请书后，指派通伏乡政府对该申请作出处理，并非申请人以信访形式向通伏乡人民政府提出。

（二）通伏乡政府作出的决定书仅对调查情况作出简单描述，但未对该情况的调查依据作出说明，也并未对调查事实是否符合法律规定作出实质审查。

1.依据该决定书查明的事实，争议土地在上世纪80年代中后期为新丰村村集体所有，1999年4月由平罗县政府收回国有，因所有原承包人没有能力整体承包，故统一发包给**。

但事实是上世纪80年代，平罗县五香乡（现通伏乡）建立五香农场（现兴林村）时，平罗县政府将沿黄路以东至黄河岸以西全部土地包括荒地、树木地全部划归五香农场（现兴林村）所有，地面上的树木划归原乡村。

1985年春季，因五香农场（现兴林村）位于二支沟以南，滨河大道以西有大片荒地长期荒废，无人使用，当时国家为了鼓励农民开荒，发展农业，促进农村经济发展，所以制定了谁开荒谁永久使用的政策。为积极响应当时的国家政策，五香农场（现兴林村）村民积极开荒，在上述政策背景下，申请人***与其家人开垦了位于宁夏回族自治区平罗县通伏乡（原五香乡）新丰村二支沟以南，滨河大道以西荒地，截至1990年，申请人共计开垦荒地83亩一直作为农田使用。因当时该片荒地没有确权，故申请人从新丰村村委会处承包了争议土地。为了耕种新开垦的土地，申请人***先后投资近10万元，自建房屋仓库，购买农机具，修灌溉沟渠，使开垦的土地初步具备了种植条件。由于地力贫瘠，为了培养土地肥力，申请人先后投入320多吨优质农家肥，因此，到1995年秋，争议土地亩产接近500公斤，此后，产量逐年增长，到1998年时，亩产已达到700多公斤。

1999年春季，平罗县政府先后5次联合平罗县土地局、公安局、检察院、司法局、乡政府等部门采用威胁恐吓甚至暴力等手段进行所谓的依法收回国有土地行动，要将划归给五香农场即兴林村的土地违法收回国有。在收回与反收回行动中，兴林村一队、二队、三队村民因开荒人数众多，通过集体暴力行为艰难地保住了土地。但是兴林村四队村民开荒人数较少，***等人由于人单势孤，力量弱小，土地使用权被平罗县县政府违法收回，平罗县政府违法将申请人开荒的83亩土地发包给**使用至今。并不存在所有原有承包人没有能力整体承包的情形。

2.1984年1月7日，中共中央作出中共中央中发[1984]1号文件，依据中共中央关于一九八四年农村工作的通知规定：“继续稳定和完善联产承包责任制，帮助农民在家庭经营的基础上扩大生产规定，提高经济效益。（一）延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实习集约经营。土地承包经营期一般应在十五年以上。生长周期长的开发性的项目，如果树、林木、黄山、荒地等，承包期应更长一些。”1997年8月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅作出中央办公厅中办发[1997]16号文件，依据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定：“二、认真做好延长土地承包期的工作。在第一轮土地承包即将到期之前，中央就明确宣布，土地承包期再延长30年不变，营造林地和“四荒”地治理等开发性生产的承包期可以更长，并对土地使用权的流转制度作出了具体的规定。各地区一定要按照中央的政策规定执行。在具体工作中，必须明确以下几点：（一）在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。集体土地实行家庭联产承包责任制度，是一项长期不变的政策。（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。”依据上述国家政策，申请人从1985年春开始开垦争议土地，承包期从1985年1月开始计算，应为1985年1月至2030年1月。

即便依据《中华人民共和国土地管理法》(1998）第十四条：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”的规定，申请人的土地承包期至少应为30年，也应于2015年到期，承包合同系因平罗县政府的违法收回国有行为被迫提前解除，并非申请人自愿解除。申请人为了开垦争议土地，耗费五年时间，花费十数万元，承包合同被迫提前到期不仅损害了申请人的财产权益，也对申请人及家人的精神造成难以弥补的伤害！

（三）通伏乡政府作出的行政决定书适用法律错误。

1.通伏乡人民政府依据《民法典》第261条规定做出处理决定，不符合《最高人民法院关于适用＜民法典＞时间效力的若干规定》第一条：“民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定。民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”争议土地使用权发生变更的事实系发生于1999年，应当适用当时的法律、司法解释的规定。且民法典第261条规定系针对农民集体所有财产归属及重大事项集体决定所规定的内容，依据通伏乡人民政府查明的事实，争议土地现所有权性质为国有土地，并非农民集体财产，故不能适用该条法律规定。

2.依据《中华人民共和国土地管理法》(1998）第八条第2款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”的规定，平罗县政府于1999年春季将本属于村集体所有的土地收回国有行为没有法律依据，本身就属于违法行为，而处理意见并未对该事实的合法性予以审查。

3.依据《最高人民法院行政审判庭关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确定权属问题的答复》(1998年8月17日):“考虑到该案的争议土地系农民长期使用，但未取得合法权属证明的特殊情况，建议你院向政府提出司法建议，即：如果国家使用该争议地，应参照国家征用土地的有关规定给予适当补偿”，争议土地在被平罗县政府收回国有时，应当按照国家征用土地程序进行征用，并给予使用者适当补偿，但争议土地在被平罗县政府征收时，并未按照征收程序进行征收，而是进行了所谓的国有土地收回行动，也并未依据法律规定对申请人进行补偿。

4.依据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”通伏乡人民政府在对争议土地作出决定书时，没有正视历史问题，忽视了平罗县政府于1999年作出的违法行为，草率作出决定，损害了申请人的合法权益，故该决定书应当予以撤销。

被申请人称：基本情况。2023年4月13日，***向通伏乡人民政府提交土地确权申请书，请求确认位于平罗县通伏乡新丰村二支沟以南、滨河大道以西83亩土地使用权为***所有。

调查情况如下：上世纪80年代中后期，为响应国家政策，促进农业发展，平罗县通伏乡新丰村村委会将本村村集体所属的林地（***申请确权的83亩土地属于其中一部分）进行开发并承包耕种，向承包人按照每年土质不同收取每亩5元到30元不等的承包费，按年承包。当时就近的平罗县通伏乡兴林村村民***、何生虎、何生林等人承包了新丰村村集体的荒地进行开垦和耕种。1998年平罗县人民政府对全县沿黄项目区进行开发整治，涉及新丰村集体林地，新丰村与各承包人解除了承包合同，1999年4月，平罗县人民政府开展国有土地回收工作，统一收回了新丰村村委会的承包出去的470荒地，由县人民政府统一进行发包，由于当时所有原承包人没有能力整体承包，故而整体承包给**进行耕种，并签订了为期30年的国有土地使用权出让合同。

因***非平罗县通伏乡新丰村集体经济组织成员，不具备该地块土地确权资格。且***申请的土地属于国有土地，不办理确权工作，可以按各级政府规定承包耕种。我乡决定对***申请将位于平罗县通伏乡新丰村二支沟以南，滨河大道以西83亩土地使用权为其所有的土地确权申请不予支持。

理由如下：

一、法定依据：

（一）《民法典》第261条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。***非新丰村集体经济组织成员，而是兴林村集体经济组织成员，拥有兴林村集体经济收益权。所以***没有确权新丰村集体土地的资格。

（二）根据《土地管理法》第13条规定，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。***申请确权的土地由平罗县人民政府统一收回后土地性质变更为国有土地，国有土地不予办理确权工作，可以按各级政府规定承包耕种。

经审理查明：上世纪八十年代中后期，为响应国家政策，促进农业发展，平罗县通伏乡新丰村村委会将本村村集体所属的林地（***申请确权的83亩土地属于其中一部分）进行开发并承包耕种，向承包人按照每年土质不同收取每亩5元到30元不等的承包费，按年承包。当时就近的平罗县通伏乡兴林村村民***、何生虎、何生林等人承包了新丰村村集体的荒地进行开垦和耕种。1998年平罗县人民政府对全县沿黄项目区进行开发整治，涉及新丰村集体林地，新丰村与各承包人解除了承包合同，1999年4月，平罗县人民政府开展国有土地回收工作，统一收回了新丰村村委会的承包出去的470荒地，由县人民政府统一进行发包，由于当时所有原承包人没有能力整体承包，故而整体承包给**进行耕种并签行了为期30年的国有十地使用权出让合同。2023年4月13日，***以信访的形式向通伏乡人民政府提出土地确权申请书，请求确认位于平罗县通伏乡新丰村二支沟以南、滨河大道以西83亩土地使用权为***所有，2023年10月11日通伏乡作出《行政决定书》。

    以上事实，有《通伏乡人民政府行政决定书》（通政发[2023]**号）、《中华人民共和国国有土地使用证》《平罗县沿黄开发区土地承包合同书》、开垦图片、证明、《宁夏臻之律师事务所函》（[2023]臻律函字第****号）、律师执业证、授权委托书、证明、《关于通伏乡新丰村集体河滩地的情况说明》等证据予以证实。

本机关认为：一、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条：“国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”被申请人平罗县通伏乡人民政府作为其辖区的行政主管单位，对其辖区内的农村土地承包经营具有管理的职责。

二、本案中，被申请人平罗县通伏乡人民政府作出的《行政决定书》（通政发[2023]**号）中载明：“当时就近的平罗县通伏乡兴林村村民***、何生虎、何生林等人承包了新丰村村集体的荒地进行开垦和耕种。1998年平罗县人民政府对全县沿黄项目区进行开发整治，涉及新丰村集体林地，新丰村与各承包人解除承包合同，1999年4月，平罗县人民政府开展国有土地回收工作，统一收回了新丰村村委会的承包出去的470荒地，由县人民政府统一进行发包，由于当时所有原承包人没有能力整体承包，故而整体承包给**进行耕种，并签订了为期30年的国有土地使用权出让合同。”从被申请人作出的决定书中可以看出，当时申请人***承包土地属于集体所有，但决定书又提到政府开展国有土地回收工作，将案涉土地又承包给**进行耕种，并签订国有土地承包合同，本机关对申请人及被申请人提交的证据进行审查，并未发现案涉土地由集体所有转变为国有的相关证据。

综上所有，被申请人平罗县通伏乡人民政府作出的《行政决定书》（通政发[2023]**号）事实认定不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：撤销被申请人平罗县通伏乡人民政府作出的《行政决定书》（通政发[2023]**号）。

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。