【行政复议】行政复议决定书（平府复决字〔2023〕45号）

申请人:***，男，1953年3月17日出生，汉族，宁夏***，身份证号********************，住址**********，电话：***********。

被申请人：平罗县林业和草原局，住所地宁夏石嘴山市平罗县宝丰路368号。

法定代表人：罗占华，系该局局长。

申请人不服被申请人2023年8月18日作出的《林业行政处罚决定书》（平林罚决字〔2023〕第***号），2023年10月9日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理，现已审理终结。

申请事项：请求撤销被申请人平罗县林业和草原局作出的《林业行政处罚决定书》（平林罚决字〔2023〕第***号）。

申请人称:申请人***没有违反《中华人民共和国草原法》第六十七条和第六十八条的相应规定，且被申请人对本案的处理，已经超过了行政处罚法规定的两年处罚时效，依法不应当进行行政处罚。被申请人案件事实认定错误，程序违法，所作出的《林业行政处罚决定书》（平林罚决字〔2023〕第***号）应予撤销，理由如下：

第一，申请人***不存在“非法破坏草原植被的违法行为”，决定书事实认定明显错误。

一、建设防沙林带，投资打井是原**县草原承包方案的明确规定，其目的是为了促进草原植被尽快恢复，保护草原生态。

1.2003年3月，根据宁夏回族自治区政府的通知精神，原**县党委和县人民政府制定发布了《**县完善草原承包经营责任制方案》（陶党发〔2003〕18号）文件。该文件明确规定建立“谁投资、谁受益、谁经营、谁管护”的效益机制；坚持“易草则草、易灌则灌、易农则农，农、灌、草与封、飞、造结合。采取生物措施、工程措施和自然力等综合治理”；文件要求承包户“因地制宜发展多采光、少用水、高效益的沙生产业。大力提倡人工种植甘草、麻黄苦豆子等中草药”，并要求承包户“在全面规划的基础上，按台地、固定沙丘、流动沙丘三种类型分类指导。对植被较好的台地、固定沙丘按三年期规划，营造防护林带，鼓励承包户投资打井，引进节水灌溉新技术、补播优良牧草，使草原植被尽快恢复”。

2003年原**县高仁乡人民政府正是根据《**县完善草原承包经营责任制方案》（陶党发〔2003〕18号）方案对案涉草原承包经营权进行了发包。案涉草原承包合同中第五条乙方（承包户）的权利和义务中第一款也明确约定，乙方在草原承包期内有草原经营使用权和建设权。

在听证程序中，申请人***提交的证据可以充分证实，申请人***所建设的防沙林带是种植在原本就没有草原植被的黄沙荒漠中，申请人***的植树造林行为不仅没有破坏草原植被，相反还增加了植被覆盖，防止了沙漠化蔓延，减少了水土流失，保护了生态环境。

自2005年申请人***植树造林以来，林带已经在案涉草原矗立了18年之久，各级政府以及主管部门对林带建设情况早已知情并无异议，被申请人高仁乡政府以及林业草原主管部门非但没有提出任何异议，相反还每年都在向申请人***发放草原生态保护奖励资金。

政府政策应当具有稳定性，方可保障公众的合理预期。虽然原**县人民政府因区划调整被撤销，但该文件至今都没有被废除。申请人***作为承包方案和承包合同的约定对案涉草原进行生态治理和建设的行为，不是违法、违约行为。

二、看护用房是历史遗留，早在承包合同签署前便已存在

1.一九八三年，案涉草原区域属于原**县高仁乡牧业队经营管理，是**县高仁乡上八顷村集体草场。申请人***当时是牧业户，后经原高仁乡人民政府和集体牧业队同意，定居大井梁草原放牧和管理机井，并负责给牧业队的骆驼、羊还有周牧牧民的人畜饮水做抽水工作。当时便有机井一眼，土房四间，土圈两个。被申请人高仁乡政府所谓的永久性建设物实际是看护用房，早在2003年签订草原承包合同前便已存在，后来由于年代久远存在安全隐患，于2009年在原址进行了翻建。

在听证程序中，申请人***提交的证据可以充分证实，可以明确证实，房屋系建设在无植被覆盖的荒沙地上，并没有破坏草原植被。

2.申请人***看护用房矗立于案涉草原将近20年之久，通过申请人***听证程序时所提交的证据可以证实，各级政府以及主管部门对房屋的建设情况早已知情并无异议，至今为止，没有任何城乡规划部门认定申请人***翻建的看护用房系违章违法建筑。相反还每年都在向申请人***发放草原生态保护奖励资金。如果申请人***的看护用房破坏了草原生态环境，又怎么可能每年都通过各级部门的审核，发放草原生态保护奖励资金？

三、案涉地块的地类性质为宜林沙荒地，性质为国有未利用地，并非天然草原地，被申请人对地类性质认定错误

地类即土地利用类型，主要依据土地主要利用方式、经营特点和覆盖特征等因素进行划分、归类，并非一成不变。

按照《土地利用现状分类》（GB／T 21010-2017）《第三次全国国土调查工作分类》及自然资源部、国家林业和草原局《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）等规定，我国是以“三调”成果为统一底版，确保坚持国土空间唯一性和地类唯一性。第三次全国国土调查的数据基准时点为2020年12月31日。

本案听证阶段，申请人***提交的证据可以直接证实，案涉地块依据第三次全国国土调查结果地类为沙地，平罗县人民政府也在另案的书面答复中明确称案涉草原地块地类目前为宜林沙荒地，并非被申请人所称的天然牧草地，因此，不存在破坏天然牧草地，草原用途并没有改变。

四、申请人并没有在案涉草原上进行采土、采砂、采石等活动，决定书适用法律明显错误。

第二,被申请人对本案的处理，已经超过了《行政处罚法》规定的两年的处罚时效，依法不应当再进行行政处罚

1．根据我国《行政处罚法》第三十六条之规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。

同时根据国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函（国法函〔2005〕442号）的内容“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。”

本案中，申请人***于2003年承包草原，2005年植树造林和打井、2009年翻建房屋，相应的行为发生之日早已超过了两年，即使存在连续植树的行为，按照行为终了之日起算，也早已经超过了两年。

违法行为发生后，违法状态的持续不能等同于法律事实的持续。如果按照行政处罚决定书的逻辑，任何违法行为发生后，违法状态均在持续存在，行政机关均可以不受法律限制，肆意行权。法律明确规定的行政处罚时效便可直接突破，形同虚设。

综上，申请人***认为被申请人案件事实认定错误，程序违法，且处罚畸重，明显不当，被申请人所做出的《林业行政处罚决定书》（平林罚决字〔2023〕第***号）应予撤销并依法进行处理。

被申请人称：

一、行政处罚依据

（一）根据“宁绿司鉴字〔2023〕第0220号鉴定意见书”以及平罗县草原管理站于2023年3月23日对***所做的《询问笔录》，***于2003年承包10000亩国有草原，于2005年未经批准每年开始陆续种植林木，于2009年未经批准建造房屋，其在未办理合法种植林木手续及未办理房屋建造许可审批手续的情况下，种植乔木面积达到了109.74亩，建造房屋、羊圈的面积达到了2.13亩（其中2003年承包国有草原后建造院落、养殖棚、机井房的面积为2.04亩，羊圈为0.09亩）。其未经批准擅自改变草原用途的行为属于非法开垦草原，非法开垦面积为111.87亩且已造成草原地原植被毁坏。其非法开垦草原的行为严重违反了《中华人民共和国草原法》第四十六条“禁止开垦草原”的法律规定，因此，平罗县林业和草原局根据《草原法》第六十六条、第六十七条规定，对其进行行政处罚是合法有据的。

***在国有草原地上种树，在一般人看来似乎有一定的合理性，但是在法律层面，***未经批准且无任何审批手续，在国有草原上任意大面积开垦种树、建造房屋，属于法律规定的“非法开垦草原”行为，应依法追究其违法责任。

法律依据：根据《草原法》第六十六条：“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”；第六十七条：“在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原，以及生态脆弱区的草原上采挖植物或者从事破坏草原植被的其他活动的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处五万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”

（二）根据《中华人民共和国刑法》第342条之规定“【非法占用农用地罪】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”及《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》中第二条第一款“非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大”。”；第二款第一项“非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；”的规定，本案中，***非法开垦草原的面积为111.87亩，已超过司法解释规定的二十亩，依法应当移送公安机关对其进行刑事处罚，现本机关正在依法组织整理相关证据准备移送公安。本案中，***非法开垦草原，改变草原用途的行为已构成行政违法。其未经批准在承包的国有草原上种植乔木、建造房屋行为属于司法解释第二款第一、二项规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的情形，依法应追究其行政违法责任，给予行政处罚。

二、（陶党发〔2003〕号）文件说明

陶党发〔2003〕号文件是工作指导性文件，是抽象行政行为，不针对特定个人。高仁乡根据该文件于2003年3月1日与***签订《**县草原有偿承包合同书》，是在已经确定土地用途后签订的合同。该文件不能作为***改变土地用途的合法依据。

三、关于追责时效问题

根据《行政处罚法》第36条第二款之规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，***未经批准非法种植林木、建造房屋是一种存在继续状态的违法行为，不存在追责时效已过的问题。所谓继续状态，是指违法行为自实施后，该违法行为或违法状态仍在时间上处于延续。继续状态不仅是违反行政管理行为的持续，而且违法行为所造成的不法状态也处于持续之中。***未经批准违法种植的林木、违法建造的房屋，这些违法成果只要存在，就未超过行政处罚追责时效。其违法行为终了之日，即依法作出处理之日。因此，本案中，***非法开垦草原未经批准种植林木、建造房屋的行为未过追责时效，行政机关对其进行行政处罚合法有据。

经审理查明：2003年3月，原**县党委和县人民政府制定发布了《**县完善草原承包经营责任制方案》（陶党发〔2003〕18号）文件，2003年3月1日，高仁乡根据该文件与申请人签订《**县草原有偿承包合同书》（*** 编号202）。申请人在草原证范围内建设房屋、养殖棚，2005年开始种植臭椿、榆树、刺槐、核桃、枣树、苹果、柠条等乔木及灌木生态经济树种，周边自然生长有沙冬青等灌木及沙嵩等草木植被。在2003年申请人承包草原之前，现场已经有土房屋0.0400公顷（0.6亩），羊圈0.0060公顷（0.09亩）。在2012年颁发《草原使用权证》（平草证字〔2012〕第 202号）之后，申请人在原有房屋及羊棚的基础上于2009年新建房屋（含院落）、2016年建养殖棚、2***年建机井房共0.1361公顷（2.04亩），以上扩建均未履行审批手续。被申请人于2023年3月23日对申请人进行了询问，平罗县草原管理站于同天委托宁夏绿森源司法鉴定中心对***涉嫌非法开垦国有草原种植树木，违法修建建筑物的面积、地类、毁坏程度进行鉴定，鉴定地点为平罗县高仁乡大唐光伏电厂东侧大井。鉴定意见为：1.涉案占用土地面积7.7172公顷（115.75亩）。其中种植树木面积7.5811公顷（113.71亩），建筑物面积0.1361公顷（2.04亩）[不含2003年承包草原之前已有建筑面积0.0460公顷（0.69亩）]，土地类型为天然牧草地。2.涉案土地损坏程度：（1）种植生态、经济乔木树种区域。当事人在天然牧草地上种植乔木区域面积7.3161公顷（109.74亩），树种为臭椿、榆树、刺槐、枣树、核桃、苹果等，改变了草原用途。（2）种植灌木树种区域。当事人在天然牧草地上种植灌木区域面积0.265公顷（3.97亩），树种为柠条，增加了天然牧草地植被盖度，对天然牧草地无毁坏。（3）建设房屋、机井房、养殖棚区域。根据《讯问笔录》，在2003年承包草原之前，已经建有土房屋0.0400公顷（0.6亩），羊圈0.0060公顷（0.09亩）。在2003年承包草原之后，新建房屋（含院落）、养殖棚、机井房占用天然牧草地面积0.1361公顷（2.04亩）[不含2003年承包草原之前已有建筑面积0.0460公顷（0.69亩）],造成天然牧草地原植被毁坏，毁坏程度严重，草原种植条件严重毁坏；改变了草原用途。2023年8月18日，被申请人作出《林业行政处罚决定书》（平林罚决字〔2023〕第***号）。

以上事实，有《宁夏绿森源司法鉴定中心司法鉴定意见书》、讯问笔录、《林业行政处罚决定书》（平林罚决字〔2023〕第***号）等证据予以证实。

本机关认为：一、县级以上地方各级人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作，被申请人平罗县林业和草原局作为平罗县人民政府草原行政主管部门，依法具有作出草原管理行政许可决定的法定职权。

二、本机关对申请人、被申请人提交的证据进行了审查，被申请人作出该案《林业行政处罚决定书》（平林罚决字〔2023〕第***号）存在未考虑到历史政策因素及涉案建筑具体使用范围以及种植生态、经济乔木树种区域应剔除未种植区域的情况，且《林业行政处罚决定书》（平林罚决字〔2023〕第***号）中未明确种植条件毁坏、改变草原用途的具体面积即认定“现场的植被已经全部破坏”，与宁夏绿森源司法鉴定中心的鉴定意见不完全符合，应属认定事实不清，依法应予撤销。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定如下：撤销平罗县林业和草原局作出的《林业行政处罚决定书》（平林罚决字〔2023〕第***号）

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。