关于印发平罗县统筹协调推进农村土地制度改革三项试点工作实施方案的通知

各乡镇、县直有关部门：

现将《平罗县统筹协调推进农村土地制度改革三项试点工作实施方案》印发给你们，请认真组织实施。

平罗县农村宅基地制度改革试点工作领导小组

2016年11月8日

平罗县农村宅基地制度改革试点工作领导小组办公室2016年11月8日印发

附件：

平罗县统筹协调推进农村土地制度改革

三项试点工作实施方案

为深入推进农村土地制度改革，盘活农村土地资源，提高土地利用效益，更好地服务经济发展和维护农民合法权益，根据《中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见的通知》（以下简称《意见》）和《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（以下简称《细则》）及《国土资源部全面深化改革领导小组关于进一步统筹协调推进农村土地制度改革三项试点任务的函》等文件要求，结合平罗县实际，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，按照中央深化农村土地制度改革的总体部署，认真贯彻落实《意见》和《细则》的总体要求，立足县情和发展阶段，坚持以人为本和问题导向，坚守改革底线，着力政策和制度创新，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点和其他相关农村改革，促进相关制度互融、体制机制互补、农村改革互动，进一步探索和完善农村土地管理制度，赋予和实现农村集体土地权能，为全国土地制度改革提供实践经验。

（二）基本原则

1.坚持规划先行。与宁夏空间发展战略及平罗县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、镇村体系规划、农村集体经营性建设用地规划有机结合，突出地域特征、民族特色、文化传承、乡村风貌，做到规划与建设相统一，改革与发展相协调。

2.坚守改革底线。落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，在坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、建设用地总量不增、农民利益不受损的前提下，探索改革农村土地管理制度。

3.注重统筹协调。将土地制度改革三项试点与农村土地经营管理制度改革试点、农村产权流转交易市场建设、农村信用体系建设等改革有机结合，相互促进，配套推进，提高改革的协同性、耦合性。

4.合理分配收益。突出以人为本、地利共享，建立兼顾国家、集体、个人的征地补偿和土地增值收益分配机制，切实保障农民的知情权、选择权和参与权，真正让产业得到发展、农民得到实惠、集体收入得到增加。

5.坚持问题导向。紧扣统筹协调推进农村土地管理制度改革三项试点目标任务，聚焦现行农村土地管理制度与经济社会发展之间的矛盾和问题，致力于政策研究和制度创新，努力破解理论和实践难题。

（三）主要目标

通过改革试点，探索形成程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，探索健全同权同价、流转顺畅、收益共享的集体经营性建设用地入市制度，完善超占有偿使用、新增有偿取得、转让政府补贴、退出自愿有偿、取得县域统筹的宅基地管理制度，探索建立城乡统一的建设用地市场和兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，促进三项试点与农村改革、空间规划、全域旅游、精准扶贫、新型城镇化等有机结合、相互促进。进一步释放农村集体土地权能，促进土地节约集约利用，提高集体土地利用效率，激发农村发展活力，增加农民财产性收入，为修法和全国农村土地制度改革提供可借鉴、可推广的经验和成果。

二、改革内容

（一）健全完善农村土地征收制度

1.缩小土地征收范围。改革和完善现行土地征收制度，制定公益性用地目录，严格界定公共利益用地范围，严格控制基本农田征占。非公共利益项目，一律不得动用土地征收权，其用地需求通过集体经营性建设用地入市、占补平衡等方式解决，逐步缩小土地征收规模。

2.规范土地征收程序。充分尊重被征地农民意愿，建立公开、公平、公正、高效的土地征收程序和管理体制，确保土地征收过程群众参与、民主决策、严格规范、依法依规。

——建立土地征收社会稳定风险评估制度。土地征收报批前，国土部门在拟征收土地现状调查的基础上，制定土地征收方案，并广泛征求被征地农民和各方面意见，开展社会稳定风险评估，科学划分风险等级，提出具体化解措施。评估报告报县人民政府，作为决策是否报批土地征收的重要依据。

——探索建立多种形式的土地征收民主协商机制。县人民政府拟定土地征收方案后，将拟征收土地用途、补偿标准、安置方式与社会保障等在拟征收土地所在乡镇、村进行预公告，在听取意见、签订协议、落实征地补偿安置费用和社会保障费用后，启动土地征收程序。

——健全土地征收矛盾纠纷调处机制。充分发挥基层组织和有关部门在征地补偿安置争议方面的调解作用，拓宽征地补偿安置争议解决渠道，主动预防、化解土地征收矛盾纠纷。发挥行政复议和行政诉讼在化解土地征收矛盾中的作用，引导被征地农民通过法律途径理性表达诉求、依法维护权益。

——全面公开土地征收信息。国土部门在征地所在乡、村公开土地征收批准文件、征地范围、面积、补偿标准、安置方式等信息，主动接受群众监督。

3.完善多元保障机制。合理确定征地补偿标准，改革被征地农民的补偿办法，加大被征地农民就业和社会保障力度，探索留地、留物业、产权置换城市住房、以权养老等多种安置方式和多元保障机制，实现被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。

——完善征地补偿标准。依据自治区现行的征地补偿标准，综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等，合理确定土地补偿费和安置补偿费标准。

——改革征收农民住房补偿措施。涉及征收农民住房的，改革现行地上附着物补偿的做法，涉及农民房屋拆迁，要充分尊重农民意愿，提出安排宅基地、按一定比例置换安置房、采取货币补偿等多个选项供农民选择。

——完善被征地农民社会保障办法。探索被征地农民纳入社会保障的具体措施，足额安排被征地农民社会保障费用，按照国家和自治区规定，将符合条件的被征地农民全部纳入相应的社会保障体系，将生活困难、符合条件的被征地农民纳入城镇低保范围。建立创业就业平台，为被征地农民免费提供再就业咨询、指导、培训及创业辅导，引导被征地农民由务农向务工、从一产向二三产业、从离开土地向服务农业、由农民到市民的转变。

4.探索建立被征地农民集体经济组织成员身份退出机制。探索制定被征地农民退出集体经济成员管理暂行办法。在充分尊重农民意愿的基础上，对承包土地、房屋和宅基地全部被征收、且已经享受城镇职工养老等社会保障的农民，合理享受集体收益分配后退出集体经济组织成员身份；对土地征收后仍保留部分耕地的农户，按人均承包土地面积数核减共有人数，并退出村集体经济成员身份。

（二）建立农村集体经营性建设用地入市制度

1.探索完善农村集体经营性建设用地产权制度。运用最新的土地调查成果，开展农村集体建设用地现状摸底调查，依据土地利用总体规划和城乡建设总体规划，摸清县域内存量农村集体建设用地中的仓储、商服、乡（村）办企业等经营性建设用地底数并备案登记，建立农村集体经营性建设用地信息档案和动态管理数据库。明晰农村集体经营性建设用地产权，对符合条件的农村集体经营性建设用地进行确权登记颁证，其所有权人具有占有、使用、收益和处分的权利，赋予使用权出让、转让、租赁、作价出资（入股）、出租、抵押权能，与国有建设用地同权同责同义务。做好农村闲置学校、闲置宅基地等各类闲置建设用地的清理，依法依规完善经营性建设用地手续，盘活农村存量建设用地。

2.明确农村集体经营性建设用地入市主体及组织形式。农村集体经营性建设用地入市主体是拥有该土地所有权的村集体，农村集体经营性建设用地依法属于村集体所有的，由村民委员会代表集体行使所有权，分别属于两个以上村集体的，由村内各该村村民代表小组代表集体行使所有权，或由代表其所有权的农民集体委托授权的具有市场法人资格的土地股份合作社、收储公司、土地经营公司等作为入市实施主体，代表村集体行使所有权。

3.探索农村集体经营性建设用地入市的范围和途径。编制农村集体经营性建设用地规划，制定农村集体经营性建设用地入市指南、管理办法、操作流程、审核审批办法等，明确入市的条件和程序，探索农村集体经营性建设用地入市途径。

——符合条件的集体建设用地直接入市。对依法取得、符合规划的仓储、商服、乡（村）办企业等农村集体经营性建设用地，具备开发建设所需基础设施、产业规划、环境保护等基本条件，并明确在本村直接使用的，允许在交易平台上采取协议、招标、拍卖或者挂牌等方式就地直接入市。

——零星、分散的集体建设用地调整入市。对村庄内零星、分散的集体建设用地，根据土地利用规划和土地整治规划，经批准后，先行完成复垦并经国土部门验收后，可按计划入市交易。

——生态移民区集体建设用地优先入市。对河东地区生态移民村实行优惠政策，对符合土地利用总体规划和城乡建设规划的集体经营性建设用地，围绕精准扶贫和移民区产业发展布局，重点支持农产品加工企业、劳动密集型企业、生产经营场地、乡村旅游等项目用地，增加移民村集体收入和移民财产性收入。

4.建立健全市场交易规则。制定平罗县农村集体经营性建设用地入市交易管理办法，形成城乡统一的市场交易规则。建立城乡统一的基准地价体系，实行集体与国有建设用地统一的税收制度。探索设立村集体与专家共同协商的农村集体经营性建设用地入市评估机构，建立科学合理入市评估机制。农村集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、租赁、入股、抵押等方式进入县级农村产权交易中心公开交易，最高使用年限应按用途与国有建设用地使用权等同，实行与国有土地同等入市、同权同价。

5.健全民主决策和监管服务机制。按照“公开透明、民主决策”的要求，建立民事民议、地价会审、结果公示、分配公开的集体经营性建设用地入市民主决策机制。入市事项纳入村级民主管理内容，实行“一事一议”。入市土地属于村集体所有的，需经村民代表会议研究同意，由村集体申报，乡镇人民政府审核，县国土资源部门会同相关部门进行审查，报县政府批准后实施。建立集体经营性建设用地入市管理机制，发挥政府有关职能部门的监管服务作用，从规划布局、产业发展、环境保护、使用效益、资金分配及使用等方面强化对集体经营性建设用地入市的监管和服务，切实维护良好的土地利用管理秩序。

（三）改革完善农村宅基地制度

1.强化农村宅基地总量控制。按照节约集约用地的原则，在保持县域内建设用地总量不增加、耕地保有量和基本农田保护面积不减少的前提下，科学编制县、乡、村三级土地利用规划，使全县镇村布局规划与土地利用规划相结合，引导农户向规划的中心村集中，逐步消除农田中心区闲置村庄和零星住户。

2.完成农村宅基地确权登记颁证工作。对现有农民依法取得的农村宅基地，按照“一户一宅”、面积法定的原则进行确权登记颁证，建立农村宅基地信息管理系统。推行农村宅基地和住房“两证合一”，力争2017年底完成“两证合一”颁证工作。

3.严格农村宅基地审批报备管理。健全完善农村宅基地审批报备管理办法，严格落实新增农村宅基地“一户一宅”政策。镇村规划范围外村庄不再审批宅基地，镇村规划范围内村庄继续实行“一户一宅”、面积法定的宅基地审批制度。对无存量建设用地区域内符合申请条件且需要建房的农户，通过县域统筹方式落实“一户一宅”。

4.规范农村宅基地有偿使用制度。对历史原因形成的农房占地面积超过宅基地法定面积的，超占面积由村集体按照有偿使用标准一次性收取使用费。鼓励引导符合申请条件的农户在规划保留村庄内通过转让方式取得宅基地和住房，转让费由政府补贴，对不愿通过转让方式取得、占用集体土地的，实行有偿取得。

5.逐步清理农村闲置宅基地。开展农村闲置宅基地调查认定，结合农村环境综合整治、美丽乡村建设、生态移民安置、农村产权自愿有偿退出等，开展农村闲置和“批而未建”宅基地专项清理，依据城乡发展需求，合理规划和收储使用闲置宅基地，探索通过农村集体经营性建设用地入市、占补平衡等途径，逐步盘活闲置资源。

6.探索农村宅基地用益物权的多种实现形式。稳妥推进农村“两权”抵押贷款试点工作。引导和鼓励农民按照自愿、有偿的原则，采取出租、转让等方式将其宅基地进行流转。允许符合条件的进城农民自愿有偿退出农村宅基地和房屋，由村集体回购。对规划保留村庄内回购的宅基地和房屋，用于安置生态移民、或村庄规划区外的农户、或符合农村危房改造政策的农户。

（四）建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制和统筹城乡的互补机制

1.建立国家与集体的利益分配机制。县人民政府明确土地增值收益核算办法，综合考虑形成土地增值收益的因素和地方实际，分类确定土地增值收益调节金收取比例，构建差别化收取土地增值收益调节金机制，以实现宅基地有偿退出、土地征收、集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例的均衡。对农村集体经营性建设用地入市后再转让取得的收益，由县人民政府按比例收取土地增值收益调节金，土地增值收益调节金征收使用管理按财政部有关规定执行。

2.建立集体与个人的利益分配机制。制定农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地转让及退出增值收益分配办法，合理确定集体和个人的分配比例，完善村集体资产管理使用监督制度，建立科学合理的利益分配机制，保障村集体和成员长期分享土地增值收益和经济发展红利。鼓励有条件的村在农民自愿的前提下，探索以收益入股等方式增加农民长久性收入。

3.建立统筹城乡发展的互补机制。围绕全面建设小康社会目标和城乡一体化发展要求，着力探索农村土地制度改革三项试点之间的制度衔接、政策互融和效益互补，逐步建立农村土地征收、宅基地制度改革与农村集体经营性建设用地入市互补机制，有效盘活闲置土地资源，解决好经济发展用地供需矛盾。加强农村土地制度改革三项试点与其他农村改革的衔接配套，最大限度释放土地效益和改革的综合效应。

三、工作步骤

（一）方案报批（2016年10月25日前）。根据《意见》和《细则》精神，认真开展调查研究，广泛征求乡村干部、农民意见，制定《平罗县农村土地地制度改革三项试点工作实施方案》，经区、市、县党委、政府研究同意后，报国土资源部备案。

（二）组织实施（2016年10月26日至2017年11月底）。依据批复的《实施方案》，2016年11上旬召开土地制度改革三项试点工作启动会和乡村干部培训会；2016年12月底前完成全县农村土地征收意向调查和经营性建设用地摸底工作，制定公共利益用地目录、经营性建设用地规划和三项试点相关配套文件，建立集体经营性建设用地数据库，完成农村集体经营性建设用地和宅基地确权颁证工作；2017年3月底前，选择3—5个乡镇和部分村按照规划先行试点，逐步在全县范围内推广。

（三）总结验收（2017年12月）。认真总结改革试点工作的做法、经验和不足，完善相关制度，形成可复制、可推广的改革成果，逐级上报国土资源部。

四、保障措施

（一）加强领导，统筹安排。成立由国家土地督察西安局、自治区国土资源厅相关人员参与，县委、政府主要领导任组长，国家土地督察西安局挂职领导和县四套班子分管联系领导任副组长，县国土、农改中心（农村产权交易中心）、财政、发改、农牧、人社、民政、住建、招商、水务、林业、司法等相关部门和各乡镇负责人为成员的平罗县统筹协调推进农村土地制度改革三项试点工作领导小组，办公室设在县国土局，负责统筹协调、指导和督查全县农村土地制度改革三项试点工作。

（二）明确分工，合力推进。农村土地制度改革工作政策性强、涉及面广，领导小组各成员单位要按照职责和分工，明确各自工作目标和任务，各司其职、通力协作，统筹推进试点工作，确保不折不扣地落实好各项改革任务。相关部门应加强各自领域建设项目与土地制度改革三项试点相关政策的衔接，合理解决项目建设用地供需矛盾，提高土地利用水平。

（三）强化保障，确保成效。县财政在改革试点期间每年安排农村土地制度改革三项试点工作专项资金，主要用于政策宣传、培训、考察学习、以奖代补等，确保改革试点顺利推进。相关部门加强与自治区相关厅局的沟通对接，积极争取上级层面的政策、资金和智力支持。建立改革试点工作考核体系，将农村土地制度改革三项试点纳入县委、政府对乡镇和相关部门年度目标责任制考核的重要内容，提高赋分权重，严格落实奖惩，同时作为选人用人、提拔干部的重要依据。

（四）总结经验，完善政策。认真总结农村土地制度改革三项试点工作方面的经验和不足，对改革中发现的问题要积极进行调查研究，不断细化、完善相关制度和政策，对经实践证明切实可行的改革成果及时总结，形成材料上报国家土地督察西安局和国土资源部。