【行政复议】行政复议决定书（平府复决字〔2025〕40号）

平府复决字〔2025〕40号

行政复议决定书

申请人：***，女，汉族，1949年3月4日出生，身份证号码：*******************，工作单位：无，住所地：*******************。

法定监护人：***，男，汉族，1975年11月25日出生，身份证号：*****************，住所地：*****************，与申请人系母子关系。

被申请人：平罗县城关镇人民政府

负责人：石荣昌，平罗县城关镇人民政府镇长。

申请人***不服被申请人平罗县城关镇人民政府于2025年4月7日作出的《平罗县城关镇最低生活保障家庭不予批准告知书》（2025年第***号）,向本机关申请行政复议，本机关于2025年5月22日依法予以受理，2025年7月16日因需要以石嘴山市大武口法院审理申请人诉被申请人作出的《平罗县城关镇低保边缘家庭不予批准告知书》（2025年第**号）案件处理结果为依据作出中止行政复议通知书，2025年10月21日因行政诉讼案件审理终结作出恢复行政复议审理通知书，现已审理终结。

复议请求：依法撤销被申请人作出的《平罗县城关镇最低生活保障家庭不予批准告知书》（2025年第***号），并重新作出审批决定，确认申请人符合宁夏农村低保A类保障范围。

申请人称：一、申请人符合“单人户”低保条件，被申请人事实认定错误。1.错误认定共同生活家庭成员关系。1983年10月申请人***前任丈夫***去世后，申请人***于1985年4月抛弃在平罗县渠口乡**村*家生育的四个未成年儿子后，改嫁至平罗县城关镇***村*队***家，与***结为夫妻，一直未生育过子女。***改嫁后，一直未与被其抛弃的四个儿子在一起共同生活居住过，从未有过联系。并被平罗县民政局确定为无儿女的农村“五保户”供养，2008年8月***去世后，申请人***家庭户籍上只有1人，并被村委会以农村五保户身份送至养老机构集中供养。2016年平罗县民政局核查到***与前任丈夫育有子女，并以有法定赡养人为由取消***农村五保待遇，转变为养老院自费代养老人，并由其监护人每月交各种养老费用。2012年至2023年申请人***先后被鉴定为精神二级（有效期10年）、精神和肢体一级重度残疾人，持有《中华人民共和国残疾人证》，残疾证号：***********，属于成年无业重度残疾人，无工资收入和退休金，仅有一套40平方米农村危房改建房屋，无存款及其他财产，每月失能失智刚性照料支出达3200元。

2020年12月16日，经***监护人申请，城关镇***村村委会入户调查和民主评议确认***符合“单人保”，并报送至平罗县城关镇人民政府，平罗县城关镇人民政府按照普通低收入家庭申请低保的流程和规定进行办理，必须索要与***具有法定赡养义务关系子女及其配偶的身份证、户籍信息，否则，就以当事人申请资料不全为由而拒绝审核。最终因申请人、被申请人之间理解上级低保审核政策认识上的偏差，致使申请人低保申请未予审核通过。2023年3月至2025年1月，***监护人先后两次按“单人户”政策规定为***申请低保，平罗县城关镇人民政府不按照“单人户”政策要求进行审核，始终以普通低收入家庭申请低保的规定和流程进行审核，***监护人按被申请人要求提供齐全所有资料，被申请人将与***有赡养义务关系的子女列为共同生活家庭成员进行经济状况调查，并于2025年4月7日向申请人***下达了《平罗县城关镇最低生活保障家庭不予批准告知书》

《社会救助暂行办法》（国务院第649号令）第九条规定：“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障”，民政部等国家四部委《关于进一步做好最低生活保障等社会救助兜底保障工作的通知》（民发〔2022〕83号）规定：“成年无业重度残疾人可以参照“单人户”提出低保申请”。《宁夏社会救助家庭经济状况评估认定办法》（宁民规发〔2023〕13号）第二十六条规定：“单人户”是指成年重度无业残疾人等，按照“单人户”提出最低生活保障申请的对象。同时，该办法第三条规定：“成年无业重度残疾人等”，符合以“单人户”提出最低生活保障申请的，其收入和财产以申请人个人为单位计算。

申请人户籍独立（户主为本人），与前夫之子虽存在法定赡养义务，但自1985年起未实际共同生活居住。根据《宁夏回族自治区最低生活保障审核确认暂行办法》（宁民规发〔2021〕7号）第六条规定，共同生活的家庭成员需满足两点核心条件：1.具有法定赡养、扶养、抚养或收养义务关系；2.长期共同居住。申请人与前夫之子虽存在法定赡养义务关系，但未实际共同居住，不符合文件中规定的“共同生活家庭成员”的构成要件。“共同生活家庭成员”需以共同居住、共享收入为前提。申请人情况完全符合“单人户”低保申请条件。被申请人以子女有赡养能力为由拒绝审批，系混淆法律概念，错误认定共同生活家庭成员关系，违反政策规定。

2.给付赡养费标准计算错误。被申请人核定向申请人（农村户）承担给付赡养费义务的有2人，分别为***、***，***家庭成员现有4人，均为银川市城镇户，只有本人每月有固定收入，两个子女一个上大学、一个上幼儿园，家属属于灵活就业人员无固定收入。***家庭人均月收入没有平均到4人，而是按1人工资收入计算，给付赡养费计算标准：（13854元-765元）x0.6÷1=7853元，765元是2024年农村低保标准的1.5倍，监护人为城镇户，申请人为农村户。被申请人计算***赡养费时未使用2024年城市低保标准的1.5倍为1035元，工资收入（该数据远高于本人实际到账金额)未减去刚性支出。最终错误计算出***给付赡养费7853元。另一赡养义务人***家庭成员也有4人，两个孩子也在同时上学，给付赡养费标准计算上也出现同样错误。

3.法律法规适用错误。一是《宁夏回族自治区最低生活保障审核确认暂行办法》（宁民规发〔2021〕7号）第八条规定：共同生活的家庭成员七种情形之一的，不符合最低生活保障条件。被申请人以“子女有赡养能力，不符合享受最低生活保障家庭的条件”作出不予批准低保决定，与第八条所列不符合低保情形七种条件都不相符。

二是申请人***先后三次以“单人户”向被申请人提出低保申请，被申请人未正确适用《社会救助暂行办法》（国务院第649号令）《宁夏社会救助家庭经济状况评估认定办法》（宁民规发〔2023〕13号）第二十四条规定：被照料人无共同生活家庭成员或共同生活家庭成员无力照料的，申请对象照料支出可根据实际开支情况进行认定。《宁夏回族自治区最低生活保障审核确认暂行办法》（宁民规发〔2021〕7号）第五条规定：凡持有宁夏户籍的居民，共同生活的家庭成员人均收入在扣减刚性支出后低于当地最低生活保障标准，且家庭财产状况符合本办法规定的，经审核确认，可纳入最低生活保障等有关地方规范性文件认定原告申请。

上述事实证明被申请人未依法审查申请人的特殊身份及收入、财产和刚性支出等困难情形，受审核正常家庭申请低保认定标准的经验主义和固化思维影响，以子女有赡养能力，不符合享受最低生活保障家庭的条件为由拒绝审批申请人的低保申请，存在行政违法和不当行政行为，属于认定事实和适用法律错误。

二、被申请人程序严重违法，剥夺申请人救济权利。1.未遵守法定时限。2025年1月16日，***监护人到城关镇***村村委会第三次提交申请低保和相关资料后，工作人员***要求在《平罗县最低生活保障家庭行政文书档案》封面申请人签名栏及附件1《最低生活保障家庭受理通知书》中申请人签字处、附件3《最低生活保障家庭入户核查表》被核查人员签字处分别签了“***”姓名，但不允许填写签名时的时间（2025年1月16日），而是由工作人员在当事人离开后将受理时间私自填写为2025年3月12日，入户调查时间填写为2025年3月17日。《宁夏回族自治区最低生活保障审核确认暂行办法》（宁民规发〔2021〕7号）第二十二条规定：“乡镇人民政府（街道办事处）应当自受理最低生活保障申请之日起3个工作日内，启动家庭经济状况调查工作”和第三十三条规定：最低生活保障审核确认工作应当自受理之日起30个工作日之内完成。

上述相关文件已规定了低保申请的调查、审核等各环节的具体时间限制和应遵循法定程序。因此，申请人签署时间是规范程序的一部分，有助于明确调查时间顺序和环节的先后关系，保证调查流程的清晰和可追溯。缺少申请人签署时间的操作，破坏了程序的完整性和对调查过程合法性和有效性的判断。出现受理、核查及告知、送达等程序前后时间不一、明显超出法定时限程序违法。***申请低保的过程中，城关镇政府受理时间在不同的文书材料中先后出现3个不同时间、低保和低保边缘家庭申请同一天受理，不予批准告知书出现了2个时间、书面送达告知时间长达29天和22天，且无正当理由，导致申请人低保申请长期处于不确定状态，侵犯了申请人基本生活保障权利。

2.没有履行法定调查职责，调查主体不适格：申请人低保申请档案中的《最低生活保障家庭入户核查表》不是由承担法定主体责任资格的乡镇人民政府工作人员进行调查，而是由不具备调查主体责任的村委会人员在村委会填表调查，存在办公室在数字填表代替入户现场调查填表的形式主义，导致调查结果不具有合法性。其行为违反了自治区党委办公厅、政府办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的实施意见》的通知（宁党办〔2021〕14号）中规定：优化审核确认程序。在全区将低保、特困等社会救助审核确认权限下放至乡镇（街道）的规定及《宁夏回族自治区最低生活保障审核确认暂行办法》（宁民规发〔2021〕7号）第二条规定：乡镇人民政府（街道办事处）负责最低生活保障的主动发现、申请受理、信息录入、家庭经济状况调查、民主评议、资格审核、保障确认、动态管理、信息公示等工作；第二十三条规定：乡镇人民政府对申请家庭的经济状况和实际生活情况予以调查核实。每组调查人员不得少于2人。《社会救助暂行办法》（国务院第649号令）规定：低保申请审核的主责单位为乡镇（街道），村级仅承担协助职责。

3.违反法定步骤。行政调查应遵循法定程序，确保过程公开、公正、公平。被申请人未依法开展入户调查、民主评议及公示，未核实申请人残疾等级、收入及财产状况，仅以子女有赡养能力，不符合享受最低生活保障家庭的条件作为不予批准理由。当事人对不予批准决定提出异议，提供22份相关佐证材料，请求被申请人复查，被申请人拒绝复查，严重违反行政程序正当性原则。《社会救助暂行办法》（中华人民共和国国务院令第649号）第十一条规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示”《宁夏回族自治区最低生活保障审核确认暂行办法》(宁民规发〔2021〕7号）第二十六条规定：申请人有异议的，应当提供相关佐证材料；乡镇人民政府应当及时组织开展复查。第二十三条规定：调查人员到申请家庭中了解家庭收入、财产情况和吃、穿、住、用等实际生活状况，并将相关信息及时录入管理信息系统。入户调查结束后，调查人员应当填写入户调查表，并由调查人员和在场的共同生活家庭成员分别签字。被申请人出示的2025年3月17日填写的《入户核查信息表》中被调查人的签名是2025年1月16日签署。属于先签名后调查的违规行为。

4.未告知救济途径：《平罗县城关镇最低生活保障家庭不予批准告知书》中未载明申请人有权申请行政复议或提起行政诉讼，直接违反《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款及《社会救助暂行办法》第六十五条关于救济权利告知的规定。

三、未履行对残疾人的倾斜保障义务《中华人民共和国残疾人保障法》第五十条规定，政府应对生活困难的残疾人给予生活救助。宁夏明确将重度残疾人列为低保优先保障对象，被告未落实政策倾斜，侵害了原告作为残疾人的合法权益。

综上，被申请人的行政行为认定事实错误、程序违法，严重侵害申请人依法获得社会救助的合法权益。现依据《中华人民共和国行政复议法》申请复议，恳请平罗县人民政府依法支持申请人全部请求。

被申请人称：一、申请人已于2025年4月15日向大武口区人民法院提起诉讼，请求依法撤销答复人于2025年4月14日作出的《平罗县城关镇低保边缘家庭不予批准告知书》（文号：2025第**）；现又以撤销答复人作出的《平罗县城关镇最低生活保障家庭不予批准告知书》提起行政复议，属同一行政行为分别提起诉讼和复议,诉讼在前，复议在后，复议机关依法应不予受理。2025年3月12日，申请人向答复人提交“申请最低生活保障（最低生活保障边缘）家庭一次性告知书及承诺书”，答复人于同日受理并出具“最低生活保障（最低生活保障边缘）家庭受理通知书”，申请人提交的保障申请和答复人最低生活保障（最低生活保障边缘）家庭受理通知书均包含申请最低生活保障家庭和（最低生活保障边缘）家庭，一份申请、一次受理，一套材料。申请人在提起行政诉讼后，依法不能另行提起行政复议。

二、答复人作出不予批准决定事实清楚，证据充分。（1）申请材料及受理程序合法：申请人提交的《身份证及户口本复印件》、《残疾人证》等材料，仅能证明申请人提出申请，不构成必然获批的依据。答复人依法受理并出具《受理通知书》，已充分保障其程序权利。（2）家庭经济状况超标准：根据《宁夏回族自治区最低生活保障审核确认暂行办法》（宁民规发〔2021〕7号）及《宁夏社会救助家庭经济状况评估认定办法》（宁民规发〔2023〕13号），答复人通过《入户核查表》、《平罗县社会救助家庭经济状况核对结果报告》(平低核〔2025〕第*****号)，查实：申请人非共同生活子女家庭收入及财产状况超出最低生活保障家庭认定标准，其家庭整体经济能力不符合《宁夏回族自治区最低生活保障审核确认暂行办法》的条件。(三）赡养义务履行情况：依据《中华人民共和国民法典》及上述法规，赡养人应承担法定赡养责任。答复人通过调查确认申请人子女具备赡养能力（见《入户核查表》及《核对结果报告》)，申请人主张“无生活来源”与事实不符。

三、答复人行政行为适用法律正确，程序合规。（一）法律适用准确：答复人依据《宁夏回族自治区最低生活保障审核确认暂行办法》、《宁夏社会救助家庭经济状况评估认定办法》进行审核，上述文件均为现行有效且直接适用于最低生活保障家庭认定。（二）程序合法合规:1.调查程序：答复人通过《入户核查表》及《核对结果报告》完成家庭经济状况调查，符合《宁夏回族自治区最低生活保障审核确认暂行办法》关于程序的规定（对明显不符合条件的申请可不经民主评议及公示）。2.告知义务：《不予批准告知书》已明确列明不予批准的事实、理由及依据。

四、答复人已充分保障残疾人权益

答复人严格贯彻《中华人民共和国残疾人保障法》，但社会救助需以家庭经济状况为前提。申请人虽为重度残疾人，但其子女具备赡养能力，不符合最低生活保障家庭认定标准。若后续家庭经济状况发生变化，申请人可重新申请，答复人将依法审核。

综上所述，答复人作出的不予批准决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。恳请复议机关依法查明事实，驳回申请人的复议请求。

经审理查明，2025年3月12日，申请人法定监护人向被申请人提交最低生活保障家庭申请资料，当日被申请人受理其最低生活保障申请，并对其下发《最低生活保障（最低生活保障边缘）家庭受理通知书》，于2025年3月17日作出《平罗县2025年最低生活保障（最低生活保障边缘）家庭入户核查表》，该表载明：申请人***赡养义务人情况为：赡养义务人有6人，对该6人的健康情况、就业情况、月支出、月净收入等情况进行了记录，核查家庭困难综合情况为：1.共同生活人员1人，月人均净收入9224元；2.家庭财产状况不符合最低生活保障条件，申请人***的法定代理人***签字确认。后被告城关镇政府委托平罗县社会救助家庭经济状况核对中心对原告***家庭经济状况进行核对，该中心于2025年3月25日出具（平低核［2025］第*****号）核对结果报告，报告载明有车辆信息、社会保险缴纳信息、理财产品信息、不动产登记信息等。2025年4月7日被申请人作出《平罗县城关镇最低生活保障（最低生活保障边缘）家庭不予批准告知书》（2025年第***号），认为申请人***子女有赡养能力，不符合最低生活保障家庭的条件，不予批准。申请人对该决定不服，遂向本机关提起行政复议申请。

以上事实有《平罗县城关镇最低生活保障家庭不予批准告知书》（2025年第***号）《平罗县最低生活保障家庭行政文书档案》《最低生活保障家庭受理通知书》《平罗县最低生活保障家庭申请及核对授权书》《平罗县2025年最低生活保障家庭入户核查表》（2025）宁0202行初**号《行政判决书》等证据予以证实。

本机关认为：本案的争议焦点为《平罗县城关镇最低生活保障家庭不予批准告知书》（2025年第***号）是否合法。

本机关审查认为：行政机关作出对外发生法律效力的行政行为时，应当明确具体依据的法律、法规。相对人或者利害关系人据此才能明确知道行政机关行政行为的法律依据，涉及侵犯其合法权益时，也才能有针对性地进行权利救济。因此适用法律正确有两点要求：一是适用到法律、法规或者规章的具体条款，如果涉及多个条、款、项、目，应当引用到具体的条、款、项、目；二是具体行政行为认定的事实应当符合所适用法律的构成要件。本案中，被告城关镇政府作出的《平罗县城关镇最低生活保障家庭不予批准告知书》（2025年第***号）仅笼统地表述“根据《宁夏回族自治区最低生活保障审核确认暂行办法》等文件规定”，其未援引具体适用的法律、法规或者规章和具体的条、款、项、目，属于法律适用错误。因被告城关镇政府未明确适用的法律依据，导致本机关无法判断其所认定的“子女有赡养能力，不符合享受最低生活保障家庭的条件”是否符合法律法规的规定。

综上，被申请人于2025年4月7日作出的《平罗县城关镇最低生活保障家庭不予批准告知书》（2025年第***号）适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（三）项之规定，本机关决定：撤销被申请人平罗县城关镇人民政府作出的《平罗县城关镇最低生活保障家庭不予批准告知书》（2025年第***号）；责令被申请人平罗县城关镇人民政府自收到本决定书之日起60日内针对申请人的最低生活保障待遇重新作出处理。

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向石嘴山市大武口区人民法院提起行政诉讼。

                             平罗县人民政府    

      2025年10月27日

附：本案所适用的法条

《中华人民共和国行政复议法》

第六十四条 行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：

（一）主要事实不清、证据不足；

（二）违反法定程序；

（三）适用的依据不合法；

（四）超越职权或者滥用职权。

行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与被申请行政复议的行政行为相同或者基本相同的行政行为，但是行政复议机关以违反法定程序为由决定撤销或者部分撤销的除外。

《宁夏回族自治区最低生活保障审核确认暂行办法》

第二条 县级人民政府民政部门负责最低生活保障的指导监督、家庭经济状况信息核对、抽查调查、预算编制、资金发放、购买服务、信息发布、数据统计等相关服务保障及管理工作。

乡镇人民政府（街道办事处）负责最低生活保障的主动发现、申请受理、信息录入、家庭经济状况调查、民主评议、资格审核、保障确认、动态管理、信息公示等工作。

村（居）民委员会协助乡镇人民政府（街道办事处）做好主动发现、委托代理（申请递交）、入户调查、邻里访问、民主评议、政策宣传、公开公示、情况报告等相关工作。

第十八条 家庭状况调查是指通过实地调查、信息核对等方式，对申请家庭人员年龄结构、家庭经济状况和家庭生活状况进行调查分析、评价估量。

家庭经济状况指共同生活家庭成员拥有的全部家庭收入和家庭财产。家庭生活状况包括家庭刚性支出状况、成员健康状况、接受教育状况、实际居住状况和就业状况等。