【行政复议】行政复议决定书（平府复决字〔2025〕85号）

平府复决字〔2025〕85号  

行政复议决定书

申请人:***，男，汉族，1958年9月4日出生，身份证号：**********，住所地：**********，联系电话：********。

被申请人：平罗县高仁乡人民政府，住所地：宁夏石嘴山市平罗县高仁乡高仁村三组244国道东。

负责人：李鑫，系平罗县高仁乡人民政府乡长。

申请人对被申请人作出的《关于***申请土地权属确权事项不予受理决定书》不服，向本机关提起行政复议申请，本机关于2025年8月20日依法予以受理，因情况复杂，审理期限延长30日，现已审理终结。

复议请求：1.撤销《关于***申请土地权属确权事项不予受理决定书》；

2.责令被申请人依法受理申请人的土地确权。

申请人称：经平罗县人民政府2025年2月27日复议决定，被申请人重新作出的《关于***提出土地使用权争议的答复意见》，但未支持申请人的请求，经复议后，又重新作出《关于***申请土地权属事项不予受理决定书》。

申请人在2009年3月3日获得了原陶乐县高仁乡政府及高仁村村民委员会的同意，从村民***处取得了林地使用权的转包。该林地面积为3200亩，用于种植乔木和灌木等，转让费用为50万元，使用期限为30年。多年来，申请人投入了大量的人力、物力和财力，所种植的林木和灌木目前已基本成材，为国家的生态林建设作出了显著贡献。2017年秋季，申请人在巡视其承包土地时，意外发现第三人**和平罗县******有限公司非法侵占了约700亩（根据2022年底第三方测绘公司的测量结果为484718.43平方米）的林地，用于种植苜蓿和土豆，并从事商业性活动。经向周边村民了解后得知，平罗县******有限公司在未经申请人许可的情况下，破坏林地种植苜蓿和土豆，并且每年均有种植并销售以获取利益。第三人**及平罗县******有限公司的负责人向原告声称，该700亩林地是从高仁乡政府承包的，并向申请人展示了其与高仁乡政府签订的承包合同。申请人曾多次尝试与**及平罗县******有限公司协商，以期归还土地并索赔损失，但均未果。申请人于2019年向平罗县人民政府多次信访，请求其介入并督办解决此事，平罗县人民政府回复申请人，建议其通过司法途径向法院提起诉讼以解决争议。此外，2014年石嘴山市中级人民法院下达（2014）石行初字第**号《行政判决书》，已经对申请人承包的包括本案约700亩（经测绘为484718.43平方米）土地的3200亩土地具有承包经营权进行了确认，该判决目前已经具有法律约束力。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：农村集体所有的土地的发包主体是村民委员会或村集体经济组织，高仁乡政府没有土地发包权，其对外的发包也违反法律规定。

《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一项虽规定土地侵权案件不作为争议案件受理，但该条款的适用前提是土地权属已经明确，仅因一方越界使用或侵占他人土地引发的纠纷。本案中，申请人与对方当事人均主张对该地块享有使用权。此种情形下，争议性质应属典型的土地权属争议，而非简单的侵权纠纷。被申请人未对权属状态进行实质审查，仅凭表面现象即认定为侵权案件，属于事实认定错误。

同时根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。申请人因土地所有权和使用权争议才向被申请人申请处理，被申请人不能以土地侵权为由不予处理。

申请人认为被申请人的答复侵害了申请人的合法权益，为了维护自身权益，现依据《中华人民共和国行政复议法》之规定，特向贵府提出行政复议申请。

被申请人称：一、调查查明情况

2003年2月18日，案外人***、***与原陶乐县东沙乡人民政府及南梁村村民委员会签订《承包合同书》，承包面积11000亩，四至为东至**、西至农田、南至**项目区、北至治沙林场，期限30年，***、***依据《承包合同书》取得该土地的承包权。

2005年11月1日，***将其承包土地中位于东沙村以东国有荒地500亩土地承包经营权（东至树林边，南至陶林线37号电线杆，北至老干部长青林界碑为标志线，西至沙柳边）转让给平罗县******有限公司。2006年2月22日，平罗县高仁乡人民政府与平罗县******有限公司签订《土地承包合同》，将高仁乡东沙村以东沙荒地900亩、高仁乡高仁村以东沙荒地2600亩，包含***转让给******有限公司500亩，合计约3500亩沙荒地承包给该公司，该公司依据合同取得约3500亩沙荒地，并实际占有、使用于农林综合开发至2016年2月。2016年2月4日高仁乡政府与**签订的《平罗县国有土地租赁合同》，双方对2006年2月22日高仁乡人民政府与平罗县******有限公司签订的《土地承包合同》进行了变更和补充，将合同承包主体******有限公司变更为**，租赁土地性质依法确定为国有土地，租赁期限从30年变更为20年，土地租赁费从每亩每年10元变更为每亩每年30元，租赁土地四至不变，土地使用用途不变。经测量部门实地测量确定**租赁（包括***转让的500亩）土地面积共计为3687.23亩。

2009年3月3日，申请人与案外人***签订《林地转让合同》，合同面积2200亩（涂改为3200亩，经实际测量确权为2101.42亩），约定由申请人开发经营，林地四至为南起平罗县******有限公司的甘草地，北至治沙林场围栏交界、西起***庄点、东到沙石路。后申请人申请办理不动产权登记证（林权证），经过平罗县自然资源局测量核实，于2020年1月5日为申请人办理了不动产权登记证（林权证），确认林地面积为2101.42亩，并明确土地权属界址点。申请人于2021年提出乡政府将自己从***处转让的土地承包给了平罗县******有限公司，面积约727.04亩，高仁乡东沙村栽树侵占约347.9亩。经调查并向相关人员走访了解，申请人与***签订的《林地转让合同》中转让面积为2200亩，并不是申请人提出的所谓的3200亩，且***与******有限公司转让承包合同500亩发生在2005年11月，早于2009年。

申请人认为其与案外人***签订《林地转让合同》面积为3200亩。经石嘴山市中级人民法院作出的（2022）宁02民终***号判决书确认，申请人与案外人***签订《林地转让合同》，合同面积为2200亩，申请人所称的合同面积3200亩该生效判决不予认可。

申请人认为**、平罗县******有限公司侵占其承包土地并依法于2024年提起物权保护纠纷一案，平罗县人民法院以没有证据证实**、平罗县******有限公司侵占其承包的土地驳回其诉讼，该案经过一审、二审、再审以及石嘴山市人民检察院监督申请，法院及检察院均认定申请人提供的证据无法证明其主张，驳回了申请人的请求。

二、答复意见所依据的证据材料

以上事实，有2005年11月***与平罗县******有限公司签订500亩土地转让协议；2006年2月22日高仁乡与平罗县******有限公司签订土地租赁合同；2009年3月3日申请人与***签订林地转让合同；2016年2月4日高仁乡政府与**签订的《平罗县国有土地租赁合同》；**租赁土地测绘报告。平罗县人民法院（2022）宁0221民初***号民事判决书、石嘴山市中级人民法院（2022）宁02民终***号民事判决书、平罗县人民法院（2024）宁0221民初***号民事判决书、石嘴山市中级人民法院（2024）宁02民终***号民事判决书、自治区高级人民法院（2024）宁民申***号民事裁定书、石嘴山市人民检察院（2025）**号不支持监督申请决定书、***不动产权登记证、***项目用地位置示意图、土地权属界址点成果表、地质分析表、宗地图、***林地及争议土地测量图、平政发（2004）***号、平党办发（2013）***号、平党办发（2015）**号文件、调查笔录等证据予以证实。

三、对申请人申请事项的答复

平罗县高仁乡人民政府认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”依据上述法律规定，平罗县高仁乡人民政府有依法受理和处理的职责。依据查明的事实和生效判决确认的事实，申请人对申请确权的土地早在2005年11月就被案外人***转包给平罗县******有限公司500亩，

2006年2月高仁乡与平罗县******有限公司签订土地租赁合同约3500亩（包括该500亩），申请人2009年3月才与***签订2200亩林地转让合同，于2020年1月5日办理了不动产权登记证（林权证），确认林地面积为2101.42亩，并明确土地权属界址点。平罗县******有限公司从签订承包时间上看，该公司取得案涉土地早于申请人4年，从各自取得土地的四至来看不存在四至不清，上述事实有承包合同、租赁合同、林权证均能完全证实，且已被生效判决所羁束。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条第（一）项和第十一条第一款的规定，申请调查处理土地权属争议的，申请人应当提供证据材料，证明与争议的土地有直接利害关系，申请人申请确权的土地没有证据证实与其有直接的利害关系。申请人诉讼的平罗县人民法院（2024）宁0221民初***号民事案件，申请人认为平罗县******有限公司、**占其土地被法院驳回，依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件;(三)土地违法案件;(四)农村土地承包经营权争议案件;(五)其他不作为土地权属争议的案件。”依据上述事实和规定，申请人的确权申请不作为土地权属争议案件受理，申请人提出的确权申请，没有法律依据，依法不予受理。

综上所述，申请人***的复议请求无事实和法律依据，应依法驳回其复议申请。

经审理查明：2025年7月25日，申请人向被申请人提出确权申请，请求对其1100亩土地进行确权，四至范围：东至***林地，南至***林权证属地北边，西至***农庄及**农田，北至四连路向东延伸线及***林地。同日被申请人作出《关于***申请土地权属确权事项不予受理决定书》，申请人收到该决定书后不服向本机关提起行政复议申请。

以上事实有《平罗县高仁乡人民政府听取意见笔录》《林地转让合同》《关于***申请土地权属确权事项不予受理决定书》送达回证等证据予以证实。

本机关认为：本案的争议焦点为被申请人作出的《关于***申请土地权属确权事项不予受理决定书》是否合法。

本机关审查认为：申请人***申请确权土地涉及被申请人平罗县高仁乡人民政府管理的国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条第一款：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。”和《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；”。本案中，申请人向被申请人提出确权申请，被申请人以申请人所申请的土地存在侵权情形，依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款为由作出不予受理的决定。被申请人作为乡级人民政府，并不具有对国有土地进行确权的法定职责，故被申请人无权作出处理决定，具体处理确权申请的部门应当是县级人民政府不动产登记机构，因此被申请人作出的《关于***申请土地权属确权事项不予受理决定书》超出法律法规所规定的权限范围。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第四项之规定，本机关决定如下：撤销被申请人平罗县高仁乡人民政府作出的《关于***申请土地权属确权事项不予受理决定书》，责令被申请人平罗县高仁乡人民政府六十日内针对申请人***的确权申请重新作出处理。

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向石嘴山市大武口区人民法院提起行政诉讼。

  平罗县人民政府

                 2025年11月6日  

附：本案所适用的法条

《中华人民共和国行政复议法》

第六十四条 行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：

（一）主要事实不清、证据不足；

（二）违反法定程序；

（三）适用的依据不合法；

（四）超越职权或者滥用职权。

行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与被申请行政复议的行政行为相同或者基本相同的行政行为，但是行政复议机关以违反法定程序为由决定撤销或者部分撤销的除外。

《不动产登记暂行条例》

第七条  不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。