【行政复议】行政复议决定书（平府复决字〔2025〕6号）

平府复决字〔2025〕6号

行政复议决定书

申请人:***，男，1949年1月20日出生，回族，身份证号：*************，现住宁夏*****************，电话：***********。

被申请人：平罗县通伏乡人民政府

住所地：通伏乡通伏村3队90号

负责人：安婷，系平罗县通伏乡人民政府乡长

申请人对被申请人于2024年12月26日作出的通政信复字〔2024〕**号《行政决定书》不服，向本机关提起行政复议申请，本机关于2025年1月24日依法予以受理，现已审理终结。

复议请求：申请撤销通伏乡人民政府于2024年12月26日作出的通政信复字〔2024〕**号《行政决定书》。

申请人称：一、通伏乡人民政府作出的决定书程序违法，应当予以撤销。

解决土地权属纠纷属于行政裁决，应当按照申请、受理、调查、审理、决定、送达等程序作出。通伏乡人民政府在确权过程中未严格按照法定程序和规范进行。按照《土地权属争议调查处理办法》第二十三条：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”以及《宁夏回族自治区行政程序规定》第八十三条：“经当事人申请，行政机关应当先行调解，调解不成的，依法作出裁决。行政机关作出裁决后应当制作行政裁决书。行政裁决书应当载明：（一）当事人的基本情况；（二）争议的事实；（三）认定的事实；（四）适用的法律规范；（五）裁决内容及理由；（六）救济的途径和期限；（七）行政机关印章和日期；（八）其他应当载明的事项。”规定，通伏乡人民政府应当就涉争议土地问题组织调解，但通伏乡人民政府并未组织调解，在此次土地确权程序中，通伏乡人民政府进行土地确权过程中未进行调解即作出决定，属于程序违法。

二、决定书认定事实不清，适用法律错误。

（一）通伏乡人民政府作出的决定书仅对调查情况作出简单描述，但未对该情况的调查依据作出说明，也并未对调查事实是否符合法律规定作出实质审查。

1、依据该决定书查明的事实，争议土地在1999年4月由平罗县人民政府收回国有。

但事实是20世纪80年代，平罗县五香乡（现通伏乡）建立五香农场（现兴林村）时，平罗县人民政府将沿黄路以东至黄河岸以西全部土地包括荒地、树林地全部划归原五香农场（现兴林村）所有，地面上的树木划归原乡村。

1985年春季，因五香农场（现兴林村）位于****以南，****以西有大片荒地长期荒废，无人使用，当时国家为了鼓励农民开荒，发展农业，促进农村经济发展，所以制定了谁开荒谁永久使用的政策。为积极响应当时的国家政策，五香农场（现兴林村）村民积极开荒，在上述政策背景下，申请人***与其家人开垦了位于宁夏回族自治区平罗县通伏乡（原五香乡）**村****以南，****以西荒地，截至1990年，申请人共计开垦荒地83亩一直作为农田使用。因当时该片荒地没有确权，故申请人从**村村委会处承包了争议土地。为了耕种新开垦的土地，申请人***先后投资近10万元，自建房屋仓库，购买农机具，修灌溉沟渠，使开垦的土地初步具备了种植条件。由于地力贫瘠，为了培养土地肥力，申请人先后投入320多吨优质农家肥，因此，到1995年秋，争议土地亩产量接近500公斤，此后，产量逐年增长，到1998年时，亩产量已高达700多公斤。

1999年春季，平罗县人民政府先后5次联合平罗县土地局、公安局、检察院、司法局、乡政府等部门采用威胁恐吓甚至暴力等手段进行所谓的依法收回国有土地行动，要将划归给五香农场即兴林村的土地违法收回国有。在收回与反收回行动中，兴林村一队、二队、三队村民因开荒人数众多，通过集体暴力行为艰难地保住了土地。但是兴林村四队村民开荒人数较少，***等人由于人单势孤，力量弱小，土地使用权被平罗县人民政府违法收回，平罗县人民政府违法将申请人开荒的83亩土地发包给**使用至今。并不存在所有原有承包人没有能力整体承包的情形。

2、1984年1月7日，中共中央作出中发〔1984〕1号文件，依据《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》规定：“继续稳定和完善联产承包责任制，帮助农民在家庭经营的基础上扩大生产规模，提高经济效益。（一）延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。土地承包经营期一般应在十五年以上。生长周期长的开发性项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应更长一些”。1997年8月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅作出中央办公厅中办发〔1997〕16号文件，依据中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知规定：“二、认真做好延长土地承包期的工作。在第一轮土地承包即将到期之前，中央就明确宣布，土地承包期再延长30年不变，营造林地和“四荒”地治理等开发性生产的承包期可以更长，并对土地使用权的流转制度作出了具体的规定。各地区一定要按照中央的政策规定执行。在具体工作中，必须明确以下几点：（一）在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。集体土地实行家庭联产承包责任制度，是一项长期不变的政策。（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。”依据上述国家政策，申请人从1985年春开始开垦争议土地，承包期从1985年1月开始计算，应为1985年1月至2030年1月。

即便依据《中华人民共和国土地管理法》（1998）第十四条：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”的规定，申请人的土地承包期至少应为30年，也应于2015年到期，承包合同系因平罗县人民政府的违法收回国有行为被迫提前解除，并非申请人自愿解除。申请人为了开垦争议土地，耗费五年时间，花费十数万元，承包合同被迫提前到期不仅损害了申请人的财产权益，也对申请人及家人的精神造成难以弥补的伤害。

（二）通伏乡人民政府作出的行政决定书适用法律错误。

1、依据《中华人民共和国土地管理法》（1998）第八条第2款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”的规定，平罗县人民政府于1999年春季将本属于村集体所有的土地收回国有行为没有法律依据，本身就属于违法行为，而处理意见并未对该事实的合法性予以审查。

2、依据《最高人民法院行政审判庭关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确定权属问题的答复》（1998.8.17）：“考虑到该案的争议土地系农民长期使用，但未取得合法权属证明的特殊情况，建议你院向政府提出司法建议，即：如果国家使用该争议地，应参照国家征用土地的有关规定给予适当补偿”，争议土地在被平罗县人民政府收回国有时，应当按照国家征用土地程序进行征用，并给予使用者适当补偿，但争议土地在被平罗县人民政府征收时，并未按照征收程序进行征收，而是进行了所谓的国有土地收回行动，也并未依据法律规定对申请人进行补偿。

3、依据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”通伏乡人民政府在对争议土地作出决定书时，没有正视历史问题，忽视了平罗县人民政府于1999年作出的违法行为，草率作出决定，损害了申请人的合法权益，故该决定书应当予以撤销。

综上，恳请贵府对决定书予以纠正，公平公正处理本案，依法维护申请人的合法权益。

被申请人称：一、***的陈述与事实不符。经平罗县通伏乡人民政府调查核实，平罗县通伏乡**村****以南、****以西83亩土地属于国有土地，不属于平罗县通伏乡集体土地。平罗县通伏乡**村****以南、****以西83亩土地在内的470亩土地从1999年4月至今由承包商**承包，并于1999年4月20日办理国有土地使用证。本案案涉土地属于国有土地与***所述的案涉土地属于集体土地的情况不符，平罗县通伏乡人民政府无权对案涉国有土地进行处理。

二、***自2023年4月13日申请集体土地确权申请，但依据当时有效的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”之规定，土地承包经营权确权的前提是发包方向平罗县通伏乡人民政府申报，平罗县通伏乡人民政府只负有初审义务，因没有发包方向本机关报送土地承包经营权确权登记资料。所以，平罗县通伏乡人民政府对***申请将位于平罗县通伏乡**村****以南，****以西83亩土地使用权为其所有的土地确权申请不予支持。符合法律规定，程序合法。

三、针对本案案涉土地，***于2008年11月4日向石嘴山市中级人民法院提起诉讼，请求法院判决平罗县人民政府依法出具收回土地的行政决定。但石嘴山市中级人民法院以1999年4月平罗县人民政府收回涉案80多亩土地时，***不是该片土地承包人，无诉讼主体资格为由，裁定驳回了***的起诉。本案案涉土地的性质、权属，石嘴山市中级人民法院已经进行过审理，对相关事实也已经经过调查和认定。

故此，***申请撤销平罗县通伏乡人民政府于2024年12月26日作出的《行政决定书》的申请，不能成立，不应支持。

经审理查明：2023年4月13日，申请人***以信访形式向平罗县通伏乡人民政府提交土地确权申请书，请求确认位于平罗县通伏乡**村****以南、****以西83亩土地使用权为***所有。被申请人收到申请人的申请后进行了调查核实后作出通政发〔2023〕**号行政决定书并送达申请人，申请人不服上述决定于2023年11月10日向本机关申请行政复议，本机关审理后于2024年1月10日作出平府复决字〔2023〕**号行政复议决定书，决定撤销通政发〔2023〕**号行政决定书并责令被申请人重新作出。被申请人于2024年11月19日、12月17日分别向申请人本人、相关工作人员进行了调查，2024年12月26日作出通政信复字〔2024〕**号《行政决定书》并送达申请人，申请人不服，于2025年1月21日向本机关提起行政复议申请。

另查明，平罗县*************分公司于1999年1月6日与案外人**签订沿黄开发区土地承包合同书，平罗县土地局与案外人**于1999年4月20日签订国有土地使用权出让合同书，约定出让土地位于五香乡，土地使用权出让期限为1999年4月20日至2029年4月20日。根据被申请人《宁夏回族自治区村（组）合作经济组织统一收款收据》证实：1998年11月10日申请人***以玉米、人民币形式向**村缴纳九八年承包**村河滩地承包费。根据石嘴山市中级人民法院（2009）石行立字第*号行政裁定书：“从起诉人***提供的证据、材料来看，***曾承包过**村集体土地，但1999年4月，平罗县人民政府收回80多亩土地时，***不是该片土地的承包人，现***起诉请求法院判决平罗县人民政府依法出具收回土地的行政决定，***无原告诉讼主体资格。”

以上事实，有《证明》《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》、调查谈话笔录、调查评估笔录、《县人民政府关于印发<平罗县国有土地租赁管理办法><平罗县国有林地租赁管理办法><平罗县国有草原承包管理办法>的通知》、《沿黄开发区土地承包合同书》《国有土地使用权出让合同书》《国有土地租赁合同书》、《宁夏回族自治区村（组）合作经济组织统一收款收据》等证据予以证实。

本机关认为，本机关认为：

一、法律适用正确。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条的规定，农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。该法第3条、第23条规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包一般采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国民法典》第三百三十三条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。即土地承包经营权的设立，只需发包方和承包方达成意思表示上的一致，法律不要求该项物权的设立以登记为要件。故，农村土地承包经营权证的取得以农村土地承包合同为前提和基础，人民政府的颁证行为是国家对承包方土地承包经营权的确认，并非政府的授权行为。本案中，从申请人***提供的证据及被申请人的调查结果来看，***曾承包过**村集体土地，但申请人未提交相关证据证明其对涉案土地有承包经营权。同时，涉案土地由平罗县****有限公司五香乡分公司于1999年1月6日与案外人**签订沿黄开发区土地承包合同书，平罗县土地局与案外人**于1999年4月20日签订国有土地使用权出让合同书，并办理了相关证件，涉案土地权属处于确定状态，权属争议在客观上不复存在。申请人***未提交相关证据资料证明其就案涉土地依法享有农村土地承包经营权。因此，本案争议并非《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议，被申请人作出的通政信复字〔2024〕**号《行政决定书》并无不妥。

被申请人并不负有直接赋予申请人争议地承包经营权的确权职责，申请人请求被申请人向其进行土地确权，缺乏事实和法律依据。根据申请人提交的证据材料及其申请请求事项，本案纠纷实质为关于争议地的承包经营权纠纷，属于平等主体之间的民事纠纷，应按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定的承包纠纷解决机制解决。

二、程序存在瑕疵。根据平府复决字〔2023〕**号行政复议决定书，决定撤销通政发〔2023〕**号行政决定书并责令被申请人重新作出，被申请人平罗县通伏乡人民政府经调查后于2024年12月26日作出通政信复字〔2024〕**号《行政决定书》并送达申请人，超出法定期限，程序轻微违法，但对申请人的权利不产生实际影响。

综上所述，被申请人平罗县通伏乡人民政府作出的通政信复字〔2024〕**号《行政决定书》，法律适用正确，程序轻微违法，但对申请人的权利不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条之规定，本机关决定如下：确定被申请人平罗县通伏乡人民政府作出的通政信复字〔2024〕**号《行政决定书》违法。

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向石嘴山市大武口区人民法院提起行政诉讼。

平罗县人民政府

2025年4月2日

附：本案所适用的法条

《中华人民共和国行政复议法》

第十一条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的行政处罚决定不服；

（二）对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服；

（四）对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服；

（五）对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服；

（六）对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；

（七）对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服；

（八）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权；

（九）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争；

（十）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务；

（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复；

（十二）申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付；

（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；

（十四）认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益；

（十五）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。

第六十五条  行政行为有下列情形之一的，行政复议机关不撤销该行政行为，但是确认该行政行为违法：

（一）依法应予撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害；

（二）程序轻微违法，但是对申请人权利不产生实际影响。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者责令履行的，行政复议机关确认该行政行为违法：

（一）行政行为违法，但是不具有可撤销内容；

（二）被申请人改变原违法行政行为，申请人仍要求撤销或者确认该行政行为违法；

（三）被申请人不履行或者拖延履行法定职责，责令履行没有意义。