平罗县农村土地经营管理制度改革实施方案

为推进新形势下农村改革发展，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的农村土地经营管理制度，加快统筹城乡进程，根据农业部《关于加强新形势下农村改革试验区工作的意见》(农政发〔2010〕2号)和《关于<宁夏回族自治区平罗县农村土地经营管理制度改革试验方案>的批复》(农(试验区)办〔2011〕21号)文件精神，结合实际，制定本实施方案。

一、基本原则和预期目标

(一)基本原则

——坚持农民自愿，保障权益。充分发挥农民在改革过程中的主体作用，保障和赋予农民群众知情权、参与权、决策权和监督权，确保农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体土地收益分配权不受损害，使改革试验成果惠及广大农民群众。

——坚持政府引导，规划先行。充分发挥政府的政策引导、规划指导、协调服务、监督管理职能，遵循市场经济规律，探索推动农村土地资源要素合理配置，统筹做好县农村土地利用总体规划，提高土地利用效益。

——坚持因地制宜，分类施策。坚持分类指导，先易后难，稳步推进，因地制宜地确定农村土地经营管理制度改革的试验范围、试验项目、改革重点，健全完善分析评估指标体系，使各项改革试验符合科学发展的要求。

——坚持先行先试，封闭运行。按照封闭运行、风险可控的原则，进一步解放思想，深化改革，放手试验，勇于突破，以点带面，点面结合，围绕试验项目，着力在关键环节重点突破，在相关领域配套推进，增强改革的协调性。

(二)预期目标。到2014年，实现农村土地资产在权属上更加清晰、管理上更加规范、保障上更加有力，基本建立科学规范的农村土地经营管理制度体系和配套机制。

——农村集体土地确权登记发证全覆盖。2012年，全面完成农村集体土地所有权、农村土地(含农民开垦的集体荒地)承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、集体荒地使用权和房屋产权的确权登记发证工作。

——农村土地经营管理制度规范健全。创新土地管理制度，全面实行土地流转合同制和备案制，规范土地承包经营权流转;健全城乡统一的建设用地市场，创新农村集体建设用地使用权流转制度，确保管理规范、运行有序。

——农村土地利用效益明显提高。着力培育家庭农场、企业经营、股份合作等规模经营主体，实现农业规模化、集约化经营。到2014年，土地流转面积达到40万亩以上，占全县耕地面积的45%以上;培育规模经营主体100个以上，规模经营面积达30万亩以上，占全县耕地面积的30%以上;力争农民人均纯收入超过1万元，年均增长12%以上。

二、工作重点

(一)推进农村土地确权登记颁证工作。抓好农村集体土地所有权确权颁证工作，由县国土资源局对农民集体所有的农用地、建设用地、林地和未利用地进行全部丈量和登记造册，以村为单位核发农村集体土地所有权证。在此基础上，建立农村土地等产权登记备案制度，县农牧局、国土资源局、住房和城乡建设局严格按照勘测丈量、登记造册、公示签字、验收审核、审批颁证的程序，分别抓好农村二轮承包土地经营权、农村集体荒地承包经营权、农村集体建设用地(含宅基地)使用权、农民房屋产权的确权登记和发证工作，对依法取得承包经营权或使用权的集体和农户核发相应权证。

(二)深化农村土地经营管理制度改革。以提高土地资源利用率为目标，重点深化农村二轮承包土地、农村集体荒地、集体建设用地、宅基地经营管理制度改革，探索农村产权抵押融资制度改革，加快推动农村土地资源资本化市场化。

1、深化农村土地承包经营管理制度改革。完善农村土地承包经营权流转管理制度，按照依法自愿有偿的原则，引导和鼓励农民采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式有序流转土地，推进土地适度规模经营，提高土地经营效益。探索建立向规模流转受让方颁发临时经营权证书制度，赋予流转受让方更加广泛的权益。建立农民自愿退出土地承包经营权(包括开垦的集体荒地)补偿机制，设立土地承包经营权收储基金，对本人申请且符合条件的农户，经村集体经济组织审查批准予以补偿，由集体经济组织出资收储或流转经营。退出的荒地承包经营权，由集体经济组织收回，给予适当的开垦费补偿，通过招标、拍卖、公开协商等方式，对外承包经营。建立农民再次获得土地承包经营权保障机制，采取建立预留机动地的措施，对因生活保障等原因愿意继续承包经营的，经批准按照协议退回补偿款后，可按原面积再次承包经营。

2、深化农村集体荒地经营管理制度改革。加强农村集体荒地的流转管理，农村集体荒地可以按照公开、公平、公正的原则，采取招标、拍卖、公开协商等形式承包经营，承包期限原则上不超过二轮土地承包期剩余年限。建立农村集体荒地收益分配机制，征占农民开垦经确权承包的集体荒地，地上部分的青苗等补偿费归农户个人所有，土地补偿费70%归承包农户，30%归村集体经济组织。集体荒地的发包收入、补偿收入用于本村全体村民社会保障等补贴，逐步提高农民在集体资产收益中的分配比重。

3、深化农村集体建设用地管理制度改革。加强农村集体建设用地使用权流转管理，在城镇建设规划范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采取出让、转让、出租、转租、抵押等多种方式有偿使用和流转。建立农村集体建设用地收益分配机制，集体建设用地使用权人向集体建设用地所有权人缴纳的土地收益或租金，除依法上缴国家外，应遵循“谁所有、谁受益”的原则，归村集体经济组织所有，其中20%提取为村级公共基础设施和公用事业建设配套资金。

4、深化农民宅基地管理制度改革。规范农村宅基地使用权管理，农村居民对其依法享有的宅基地使用权可以通过转让、退回等方式进行流转，但必须在本村集体经济组织内部成员间流转。探索建立进入中心村、大社区农户宅基地管理办法，进入中心村、大社区的农户应退回原宅基地。鼓励农户通过买卖、赠与、作价入股、抵押、租赁等形式，推动农民房屋产权依法流转，逐步实现城乡房屋同证、同权。建立农民宅基地使用权和房屋产权退出机制，设立农民宅基地和房屋退出收储基金，对自愿退出宅基地及房屋的农户，其宅基地和房屋由村集体经济组织统一收储，通过城乡建设用地增减挂钩政策进行复垦，原宅基地使用权和房屋产权予以注销。

5、探索建立农村土地产权抵押融资制度。探索开展农村土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权等抵押贷款试验，扩大农村有效担保物范围，为农民生产经营提供强有力的金融支持。建立农村资产评估机制，鼓励有资质的社会资产评估公司参与农村资产评估，探索成立平罗县农村集体土地、主要农作物、农业机械设备等行业资产评估专家委员会，负责统筹、指导、协调、监督全县农村资产评估工作。建立农村产权抵押贷款担保机制，设立农村产权抵押贷款担保基金，对没有还贷能力或还贷延期的，可从抵押贷款担保基金中先期垫付还贷，及时规避金融部门信贷风险。

(三)推进农村土地适度规模经营。以土地规模流转为基础，引导农户将分散的土地以股份或合作流转等形式，以家庭农场、企业经营、股份合作三大规模经营主体为主，发展适度规模经营，提高农业集约化水平。

1、家庭农场。以农户家庭为基本组织单位，通过租赁和转包等形式受让农户流转出的土地，并依法取得法人资格，从事适度规模的农业生产、加工和销售的新型经营组织。培育职业青年农民，鼓励引导农村种田大户、外出务工农民、农村经纪人等在本村投资创办家庭农场，鼓励和支持具备条件的种养专业大户向家庭农场升级。

2、企业经营。鼓励农业产业化龙头企业流转农村土地或牵头组建专业合作社，建立农产品生产基地，加大农业基础设施投入，发展适度规模经营，提高农业产业化水平。

3、股份合作。鼓励和引导农民以土地承包经营权、劳务和技术入股，成立股份合作社，实行规模化经营。入股土地由合作社统一经营，或者采取租赁和股份合作等方式，吸引专业大户、种植能手、家庭农场和农业龙头企业投资经营，对流转收益按股实行保底分红。

三、工作步骤

(一)试点启动阶段(2011年12月—2012年6月)。制定《平罗县农村土地经营管理制度改革实施方案》，成立工作推进机构，制定出台相关配套政策，全面启动农村土地经营管理制度改革试验工作。

(二)探索试验阶段(2012年7月—2014年10月)。按照方案要求，推进面上规模流转和点上改革试验工作，积极探索和试验行之有效的发展模式和制度体系，使农村土地经营管理制度改革在局部实现重大突破。

(三)总结验收阶段(2014年11月—2014年12月)。对农村土地经营管理制度改革试验进行阶段性评估，总结经验，完善政策，形成比较完善的农村土地经营管理制度体系。

(四)示范推广阶段(2015年1月—2015年12月)。按照改革试验项目，对比评估找出差距，进一步挖掘潜力，加大改革力度，逐步在全县范围内示范推广。

四、保障措施

(一)加强组织领导。成立由县委书记任组长，分管领导任副组长，县直有关部门和乡镇主要负责人为成员的改革领导小组，在县委政研室设立办公室，抽调业务骨干组成政策制定和协调推进两个专项工作组。邀请自治区相关部门专家成立指导组，加强试验区建设的指导。

(二)搭建服务平台。成立平罗县农村土地经营管理制度改革服务中心，设立土地流转、产权评估、抵押贷款、纠纷仲裁等服务窗口，加强乡镇(村)农村土地流转服务中心(站)规范化建设。依据农村各类土地和宅基地、房屋确权登记发证所形成的资料，建立平罗县农村土地产权数字化管理平台，形成县乡共享的信息化管理系统。

(三)加大资金投入。县财政每年安排农村土地经营管理制度改革专项资金1000万元，用于建立收储基金和土地规模经营试验等项目补助，对经验收合格的土地规模经营试验项目给予一定补助。各涉农部门要积极向国家部委和自治区、市争项目、争资金、争政策，整合资金，确保试验区建设早出成果、早见成效。

(四)推进配套改革。探索推行农业专家大院等科技服务方式，加大新型农民科技培训力度，健全完善农业科技服务体系。落实城乡居民社会养老保险、医疗保险政策，完善农民变市民土地、户籍、住房、社保、教育、就业等政策，鼓励和引导有条件的农民进城就业、置业、创业，力争每年有2万人进城入镇。

(五)严格考评奖惩。把农村土地经营管理制度改革列入对相关部门和乡镇年度目标管理考核指标，完善考评机制，加大分值权重。建立考评激励机制，对成效显著的单位和贡献突出的个人进行重奖，对表现突出的干部予以提拔重用，对敷衍塞责的单位和个人给予惩罚，切实做到奖惩分明，确保各项工作任务落到实处。