【行政复议】行政复议决定书（平府复决字〔2023〕30号）

申请人:***，女，汉族，1973年10月4日出生，住所：**********,身份证号：*******************,联系电话：***********

被申请人：平罗县人力资源和社会保障局

住所地：平罗县政务服务中心14楼

法定代表人：雍海威，系该局局长

第三人：平罗县公安局

住所地：平罗县萧公大街19号

法定代表人：杨瑞雍，系该局局长

申请人因不服被申请人于2023年5月25日作出的**********不予认定工伤决定书，于2023年7月14日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理，现已审理终结。

复议请求：依法撤销平罗县人力资源和社会保障局作出的《不予认定工伤决定书》，认定***的死亡属于工伤。

申请人称：被申请人作出的《不予认定工伤决定书》程序违法，应予撤销，表现在以下方面:

1、石嘴山市中级人民法院***********行政判决书判决被申请人对***是否属于工伤进行重新认定，该判决书于2023年4月16日送给各方当事人，但被申请人直到2023年7月4日才作出了《不予认定工伤决定书》并送达给了申请人，违反了《工伤认定办法》中限定被申请人必须在60日内作出相关决定的规定。

2、被申请人没有将作出该份《不予认定工伤决定书》的事实和法律依据陈述清楚，被申请人对***的死亡是否属于工伤进行重新认定，除了依据平罗县公安局递交的申请之外，还有石嘴山市中级人民法院***********行政判决书的判决内容，还有申请人在庭上的陈述意见和诉求等等，所有这些都是被申请人依法重新确认并作出相关决定的事实和法律依据。

3、申请人委托律师于2023年4月25日给被申请人呈送了《关于召开听证会的申请》《关于通知***妻子***参加听证会的申请》等材料，被申请人于2023年6月8日给申请人下达了《关于要求召开听证会的答复》，声称申请人的要求没有相应的法律依据，决定不召开听证会，被申请人将在法定期限内对***是否构成工伤重新作出认定，据此可以推断，截止到2023年6月8日，被申请人对***是否属于工伤并未作出决定，但被申请人送达给申请人的***********《不予认定工伤决定书》上的落款日期却是5月25日，明显有造假嫌疑。

4、被申请人拒不召开听证会、拒不让申请人参加听证会属程序违法，且不利于查明案件事实，重新作出的决定在事实方面仍然存在着重大疏漏和错误。

行政听证程序是指行政机关在作出重大的、影响相对人权利义务关系的决定之前，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料作出行政决定的一种程序。行政听证程序是行政程序的核心和灵魂。其目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实发表意见的机会。通过实行行政听证制度，使得行政过程的公开性、透明度得以提升，在有效保障行政管理相对人合法权益的同时，亦能优化行政机关的对外形像，公民与行政执法人员的法律意识均能得到增强。但在本案中，被申请人于2023年4月25日收到申请人律师寄送的《关于召开听证会的申请》《关于通知***妻子***参加听证会的申请》等材料后，却于2023年6月8日给申请人下达了《关于要求召开听证会的答复》，声称申请人的要求没有相应的法律依据，决定不召开听证会，申请人实在难以理解和接受。召开听证会只会对查明本案事实有重大帮助，没有任何弊端，被申请人为何执意拒不召开呢？

5、被申请人一方面针对石嘴山市中级人民法院(2023)宁02行终18号行政判决书判决而向宁夏高院提起再审申请(宁夏高院受理该案的案件号是(***********)，申请人于2023年6月5日以后，陆续收到了宁夏高院送达的相关法律文书，在宁夏高院未作出裁定之前，却又重新作出了认定(落款日期是5月25日)，这是否意味着被申请人已经默认了其提交的再审申请已被宁夏高院驳回或自行撤诉的事实？这在程序方面属于严重违法。

二、石嘴山市中级人民法院***********行政判决书判决被申请人重新作出认定的一条重要理由是：被申请人在原《不予认定工伤决定书》中未确定***抢救时间的起点，所以判令被申请人重新作出认定，但被申请人在此次作出的***********《不予认定工伤决定书》中，仍然未将***抢救时间的起点作出准确、明晰的确认，只是笼统地说：***“突发疾病”虽发生在工作时间和工作岗位，但抢救时间确已超过“48小时”，这样的决定书如何令申请人信服？如何具有公信力？

申请人针对被申请人在决定书中确认的抢救时间确已超过“48小时”的问题发表如下观点：

***自9月29日病情突然开始恶化，当日18时进行第二次手术，从此时开始，***的生命便进入危重且濒临死亡的状态，法律意义上医院的抢救工作才算正式开始，因此，对***实施抢救的时间起点应以其“9月29日病情突然开始恶化，当日18时进行第二次手术”的时间节点为准。自2022年9月29日18时起算，至9月30日23时34分医院宣告***死亡之时止，对***的抢救过程并未超过48小时。

三、申请人坚持认为，本案应结合***的病情、抢救病历、手术状况等因素予以综合考量，在充分保障劳动者合法权益的基础上，认定***应视同为工伤。

***自9月25日突发疾病至9月30日经抢救无效死亡，前后进行了两次开胸手术，抢救期间一直在ICU重症监护室，在此情形下，家属坚持抢救，属人之常情，符合社会伦理道德，任何人都不会为了迎合《工伤保险条例》第十五条第一款第一项的规定而放弃对其亲人的抢救。被申请人不应机械地以***的抢救时间已超过48小时作为认定其是否视同工伤的唯一依据，而应结合***的病情、抢救病历、手术状况等因素予以综合考量，在充分保障劳动者合法权益的基础上，认定***应视同为工伤，唯有如此，才能达到法律效果和社会效果的高度统一，所作出的工伤认定才能够合法、合理、合情。申请人曾在一审法院审理此案期间，当庭提交了两份司法判例。其中北京海淀区人民法院在某公司职工郭女士虽超过48小时抢救而死亡的判决中，作出了视同工伤的认定。该法院认为：在郭女士病情危重、已无存活可能的情况下，其家属本着尽最大努力维持生命的期望，不愿放弃救治，不离不弃，亦属人之常情，符合社会伦理道德。此种情形符合《工伤保险条例》第十五条第一款第一项有关“在48小时之内经抢救无效死亡”规定的基本内涵及立法本意，应予适用。为充分保障劳动者的合法权益以及法律效果与社会效果的统一，在此种情形下，职工超过48小时死亡的，也应视同为工伤。

另一份司法判例是2021年5月12日，最高人民检察院公布的5起工伤认定典型案例中的其中一起：广西某县住建局职工梁某某在上下班途中突发疾病，经抢救10天后无效死亡，当地人社局不予认定为工伤，后经一审、二审、再审法院判决及广西壮族自治区人民检察院抗诉，最终认定梁某某属于工伤。在一审判决书和依抗诉而做出的再审判决书中，法院认为:如果简单地以梁某某经抢救后在48小时之后死亡为由不认定其为工伤，有违立法目的和立法精神及公平原则，不利于保障劳动者的合法权益；从保护职工等弱势群体的立场出发，本案应从有利于保护职工的立场予以解释，认定为工伤或者视同工伤更能体现保险立法对劳动者权益的保护，故认定梁某某视同工伤。      

以上案例均说明了同一个问题，即在病情危重的情形下，即便职工抢救时间超过了48小时，也应从保护职工等弱势群体的立场出发，从立法对劳动者权益的保护角度出发，作出有利于保护职工合法权益的解释。

本案中，***完全符合上述案例中所弘扬的精神和原则：首先，***的病情非常凶险和危重，发病当天，医院便下发了病危通知书，相关医学资料也表明，此病的死亡率达到了90%以上，治愈率非常低，自治区人民医院在对***实施的五天半抢救时间里，先后开胸两次对***实施手术治疗，最终医治无效而死亡，对其死亡结果应视同为工伤。其次，从人之常情和人伦道德出发，作为***的家属，其家人不可能为了迎合48小时死亡方能构成工伤的规定，而放弃对***的救治，这样做，既不符合社会主义核心价值观、社会道德和公序良俗，也不符合《工伤保险条例》的立法目的。

***在48小时之内被抢救的经过是：9月25日早上8点30分发病、9月25日12时31分，石嘴山市第三人民医院下发病危通知书、9月25日13时，转入自治区人民医院行抢救、9月25日15时46分急诊全麻体外循环下进行手术、9月26日凌晨4时50分手术完毕之后，带气管插管、接呼吸机辅助呼吸由急诊科转入重症监护室。

以上事实表明:***于9月25日被转入自治区人民医院后，被诊断为主动脉夹层A性和高血压一级高危，病情凶险，随时会因为主动脉破裂导致患者死亡，手术是唯一有效治疗方案，但手术难度极高，风险极大，死亡率高，为了抢救***的生命，其家属同意对其实施手术。***自9月26日手术后转入重症监护室，一直到9月30日经抢救无效死亡，完全没有自主呼吸功能，自主呼吸丧失，直靠气管插管、接呼吸机辅助呼吸维持生命，同时还留置胃管、导尿管，并进行透析治疗，始终需要依靠设备给予呼吸、循环生命支持，一旦离开呼吸机，其呼吸和心跳便会立即停止。上述事实表明，***自首次手术后便没有了自主呼吸能力，被插气管、带呼吸机维持生命，直到去世一直是这种状态，很明显，他只要拔掉呼吸机，呼吸立即停止，心脏停止跳动，生命宣告结束，如此情形之下，难道还不足以认定***的生命已无法逆转、其死亡已成定局的事实吗？  

综上，***自发病之日起的48小时之内，生命已出现不可逆状态，靠呼吸机维持呼吸、心跳、生命体征以及对其实施的抢救措施，均系家属在其已无存活可能的情况下，本着尽最大努力维持生命的期望，不愿放弃呼吸机、心外按压、二次手术等抢救手段的结果；同时，***的女儿远在新疆伊宁市某派出所工作，离银川三千多公里，当时恰逢新疆的新冠疫情形势非常严峻，返回家中非常困难，为了让女儿见父亲最后一面，家属选择了靠呼吸机和二次手术维持***的生命。在***病情危重之际，其家属坚持抢救，不离不弃，同时为让女儿见父亲最后一面而不愿放弃抢救，亦属人之常情，符合社会伦理道德。此种情形符合《工伤保险条例》第十五条第一款第一项有关“在48小时之内经抢救无效死亡”规定的基本内涵及立法本意，应予适用。

四、申请人坚持认为：***符合《工伤保险条例》第十五条第一款第二项“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害”中的规定，应视同为工伤。

申请人在大武口区人民法院一审、石嘴山市中级人民法院二审期间，均反复提出了一个观点，即***的死亡不仅符合《工伤保险条例》第十五条第一款第一项有关“在48小时之内经抢救无效死亡”***应视同为工伤之外，还符合《工伤保险条例》第十五条第一款第二项“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害”中的规定，应视同为工伤。被申请人对申请人的上述主张和理由心知肚明，却只参照《工伤保险条例》第十五条第一款第一项的规定进行考量，而对申请人反复提出的***是否符合《工伤保险条例》第十五条第一款第二项之规定置之不理。如此作出的决定既不全面，也不严谨。

被申请人此次作出的***********《不予认定工伤决定书》中，确认了一项重要事实，即***“突发疾病”发生在工作时间和工作岗位，那么结合《工伤保险条例》第十五条第一款第二项之规定以及自治区司法厅公布的相关行政复议典型案例，***的死亡符合《工伤保险条例》第十五条第一款第二项“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害”中的规定，应视同为工伤，具体理由如下:

***于2022年8月28日被抽调至河东机场负责新冠疫情防控工作，按照市局、县局及石嘴山市驻机场工作组的要求，被抽调人员连续上班5天，在家备勤5天，但实际管控和操作过程中，***自9月9日至20日，连续工作12天后才得以回家备勤，实行闭环管理。***返回家后向所在社区进行了报备。***自9月20日从机场返回家中时，便感到身体不舒服，到了9月23日，***身体疲乏到了极致，胸闷气短，常冒虚汗，申请人让他去医院看看，但就在当日，县公安局将市公安局下发的《关于做好疫情防控备勤工作的紧急通知》精神传达给了***，让他24小时待命，做到随叫随到。在此情形下，***以工作为重，以大局为重，没有去医院进行检查和治疗，而是在家里24小时待命，随时做好接到命令便返回执勤岗位的准备。9月25日，***闭环管理的期间还没届满（闭环管理的期间应为7日），按照石嘴山市驻机场工作组的安排和要求，他要提前赶往机场执勤。就在他开车前往机场，刚刚驶出小区时，便突感身体不适，遂返回家中并拨打了120，在自治区人民医院两次开胸手术后，终因抢救无效死亡。

考虑到***是在疫情防控最紧张的时候，连续工作12天突然发病不治身亡这一事实（该事实被申请人也予以认可），再结合自治区司法厅公布的行政复议十大典型案例中“中卫市海原县某卫生院的职工黄某在发热门诊连续工作两个多月，在工作岗位上突发疾病，经抢救13天后死亡，复议机关认定其符合《工伤保险条例》第十五条第一款第二项“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害”的规定，认定黄某视同工伤”这一案例，申请人认为:对***应适用《工伤保险条例》第十五条第一款第二项的规定，应视同为工伤。

根据联防联控机制综发(2022)71号《关于印发新型冠状病毒肺炎防控方案(第九版)的通知》和石嘴山市应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情《工作指挥部会议纪要》精神，***在家备勤期间，一方面按照上述文件精神实行闭环管理，另一方面又根据石嘴山市公安局下发的《关于做好疫情防控备勤工作的紧急通知》精神，处于24小时待命状态，其在家五日应视为是工作状态的延续。特别是在9月25日早上，***已开车离家前往机场执勤，后因身体不适又返回家中并拨打120，这更应该视同为其已处于工作状态。对该项事实，被申请人完全予以认可，但被申请人却不知为何，对***是否符合《工伤保险条例》第十五条第一款第二项之规定、应视同为工伤不做任何评判和认定。  

五、被申请人应该站在政治的高度，从大局出发，从切实维护警察权益、保障警察生命健康的角度出发，对本案统筹考量，依法作出正确的决定，而不应一而再再而三地纠缠在诉讼当中，浪费司法资源，再三伤害申请人的情感，损害其合法利益。  

(一)众所周知，人民警察是一项神圣而又高危的职业，不仅时刻面临着各种意外和危险，而且时刻处于高强度、超负荷的工作状态。警察因积劳成疾而死亡的案例比比皆是，过劳死的比例占警察死亡率的首位。***从事警察职业29年，经常加班加点工作，被临时抽调到外地工作更是成了家常便饭，长期不能照顾妻儿老小，全身心都投入到了日常工作当中，这样的超强工作状态导致他年纪轻轻就患有高血压，而没日没夜的工作不仅加重了他的病情，而且使他连按点吃药的时间都得不到保证。  

(二)主动脉夹层与长期劳累、作息没有规律、压力巨大、常年患有高血压而又不能将血压降到正常状态等因素有直接联系。因此，在认定***应否视同工伤的时候，首先应该考虑他所从事的警察职业是一项特殊的、为老百姓保驾护航的、常年加班加点、超强度超负荷工作的职业，他所患疾病与他所从事的职业密不可分，两者之间存在直接的因果关系；其次，还应考虑***在患病之前已经连续工作了12天，在这12天里，***的工作是对国际航班进入宁夏境内的人员进行防控检查，这项工作根本没有白天和黑夜之分，整晚上不能睡觉的情况时有发生，这完全超过了一个正常人劳作的极限，也是导致***返回家中备勤、实行闭环管理、于9月25日返回机场执勤途中突发主动脉夹层，最终不幸死亡的事故发生。最后，还应重点考虑***是在9月25日结束备勤和闭环管理，开车返回机场执勤的途中发病，发病后病情凶险危重、连续抢救无效死亡这一事实。  

只有综合考量上述事实，才能从法律效果和社会效果相统一的角度出发，从维护法律权威和警察生命权益相统一的角度出发，从维护社会道德、公序良俗、人伦常情和社会主义核心价值观的角度出发，作出令人信服、鼓舞斗志、激励民心的判决。***从警29年，一心扑在工作当中，任劳任怨，无怨无悔，把自己的身心乃至生命全部奉献给了警察事业，其精神实乃可贵，且属不易，全社会都应该以他为榜样、为楷模，而法律也应该是有温度的，对其行为和精神应给予积极的褒奖和鼓励，而不能冷冰冰地、机械地适用法律条款，在其积劳成疾、为公殉职之后，却认定其不属于工伤，这不仅会伤了***家属的心，也会伤了全体警察的心。  

此案经过一审、二审几个月的审理，石嘴山市中级人民法院最终判决被申请人重新作出决定，但令申请人深感遗憾的是，被申请人在重新作出决定期间，程序严重违法，工作既不严谨，作出的决定漏洞百出，经不起深究。被申请人作出的行政确认行为如此的粗糙、混乱和互相矛盾，势必会损害政府机关的形象，降低公信力，请复议机关引起高度重视，依法撤销被申请人作出的决定书，并依法作出***的死亡可视同为工伤的正确认定。

被申请人称：一、基本情况。2022年10月24日我局受理了平罗县公安局对***死亡提交的工伤认定申请，于2022年10月26日作出《不予认定工伤决定书》(平人社伤不认字***********)。死亡职工***的妻子***不服该决定，向大武口区人民法院提起行政诉讼，大武口区人民法院经审理判决驳回了***的全部诉讼请求。***因不服大武口区人民法院一审判决向石嘴山市中级人民法院提起上诉，石嘴山市中级人民法院以平罗县人社局出具的行政文书内容不详细为由撤销了一审判决，同时也撤销了平人社伤不认字[2022]29号《不予认定工伤决定书》要求人社局在法定期限内对案涉申请重新作出处理。2023年5月25日平罗县人社局按照石嘴山市中级人民法院的行政判决重新作出了《不予认定工伤决定书》(***********)，对案涉事实进行了详细载明，对适用的法律依据及涉及条款进行了具体明确。

二、答复意见。按照《工伤保险条例》第十五条第一款第(一)项“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”视同工伤。***视同工伤一案争议焦点就是“抢救时间超过48小时是否能够视同为工伤”。根据《劳动和社会保障部关于实施《工伤保险条例》若干问题的意见》(劳社部函***********)第三条“条例第十五条规定“职工在工作时间和工作岗位,突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的,视同工伤”。这里“突发疾病”包括各类疾病。“48小时”的起算时间,以医疗机构的初次诊断时间作为突发疾病的起算时间。”2022年9月25日9时许，***拨打120急救电话。石嘴山市第三人民医院于9时15分许出诊，9时21分到达现场(平罗世纪家园18-4-102)。经现场救治，于9时33分送达石嘴山市第三人民医院，于10 时7分就诊。9月25日当日转院，于13时33分由宁夏回族自治区人民医院接诊，2022年9月30日因医治无效死亡。从医疗机构初次诊断时间计算(石嘴山市第三人民医院门诊病历就诊时间为2022年9月25日10时零七分 就诊科室:急诊科门诊初诊)，到***死亡时间(宁夏回族自治区人民医院院本部重症医学科死亡记录死亡时间为2022年9月30日23时34分)已明显超出法律规定的48小时。

综上，我局作出的***********《不予认定工伤决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，请求复议机关依法予以维持。。

经审理查明：2022年9月25日，***开车赶往机场执勤，刚驶出小区，突感身体不适遂返回家中并拨打120急救电话，石嘴山市第三人民医院于9时15分许出诊，9时21分到达现场(平罗世纪家园18-4-102)。经现场救治，于9时33分送达石嘴山市第三人民医院，于10 时7分就诊。9月25日当日转院，于13时33分由宁夏回族自治区人民医院接诊，2022年9月30日因医治无效死亡。2022年10月8日申请人向平罗县人力资源和社会保障局申请工伤认定，2022年10月24日被申请人平罗县人力资源和社会保障局受理工伤认定申请，2022年10月26日被申请人作出《不予认定工伤决定书》（平人社伤不认字[2022]29号）。2022年12月14日申请人向大武口区人民法院提起行政诉讼，2023年1月29日大武口区人民法院作出：“驳回原告***的全部诉讼请求”的判决。申请人***不服大武口区人民法院的判决向石嘴山市中级人民法院提起上诉，2023年4月11日石嘴山市中级人民法院作出：“撤销大武口区人民法院判决、平罗县人力资源和社会保障局作出的《不予工伤认定决定书》，责令平罗县人社局在60日内重新作出处理”。2023年5月25日平罗县人力资源和社会保障局作出《不予认定工伤决定书》（***********）.

以上事实，有工伤认定申请表、送达回证、石嘴山市第三人民医院门诊病历、石嘴山市第三人民医院院前急救病例、宁夏回族自治区急诊病例、疾病诊断书、院本部重症医学科死亡记录、《不予认定工伤决定书》等证据予以证实。

本机关认为：一、根据《工伤保险条例》第五条的规定，被申请人平罗县人力资源和社会保障局作为当地的社会保险行政部门，依法具有作出案涉工伤认定的法定职权。

二、根据《工伤保险条例》第十五条之规定：“职工有列情形之一的，视同工伤：（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内抢救无效死亡的；”及宁夏回族自治区高级人民法院文件《关于印发自治区府院联席会议纪要（工伤保险类）的通知》之规定：“二、依据《工伤保险条例》第十五条规定，视同工伤的三种情形。（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；[认定要点]1.“突发疾病”包括各类疾病，不要求与工作有关联。“48小时”的起算时间，以医疗机构的初次诊断时间作为突发疾病的起算时间。需要注意的是：职工虽然是在工作时间和工作岗位突发疾病，但经过48小时抢救之后才死亡，不属于视同工伤的情形（劳动和社会保障部《关于实施工伤保险条例若干问题的意见》（***********）；”上述两项规定的“48小时之内”是指从医疗机构的初次诊断时间到职工死亡时间不超过48小时，在本案中，***在赶往机场执勤时突发疾病死亡，符合在工作时间和工作岗位的情形，申请人和被申请人对此均无异议。本案的焦点***突发疾病经抢救无效死亡的时间是否符合在“48小时之内”规定，***突发疾病初次诊断时间为2022年9月25日12点31分，依据宁夏回族自治区人民医院院本部重症学科死亡记录的记载，***抢救失败、宣告临床死亡的时间为2022年9月30日23时34分，由此可见，***的死亡时间经历五天半时间，不符合“48小时之内”的情形。

三、按照《工伤保险条例》第十五条之规定：“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；”本项中“抢险救灾”之规定是特殊情形，同时必须是为维护国家利益、公共利益受到伤害，本案中，***备勤前在河东机场执行疫情防控任务，在家备勤第五天时突发疾病，不符合《工伤保险条例》第十五条第一项第二款之规定。

四、根据《工伤保险条例》二十条之规定：“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。”本案中,石嘴山市中级人民法院作出判决的时间是2023年4月11日，被申请人平罗县人力资源和社会保障局收到判决之日为4月17日，故法院判决生效的日期为2023年4月17日，按照石嘴山市中级人民法院判决规定，判决生效60日内重新作出处理，根据申请人提供的《不予认定工伤决定书》（***********）显示，平罗县人力资源和社会保障局作出决定的时间是2023年5月25日，申请人收到决定的时间是2023年7月4日，属于程序瑕疵，但并不影响案件的审查。

综上所述，被申请人平罗县人力资源和社会保障局作出的《不予认定工伤决定书》（***********），事实认定清楚，法律适用正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人作出的《不予认定工伤决定书》（***********）。

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。