县人民政府办公室关于印发《关于进一步加强行政规范性文件制定及备案管理工作的实施方案》《平罗县政府合同合法性审查办法》的通知

各乡镇、县直各部门:

《关于进一步加强行政规范性文件制定及备案管理工作的实施方案》《平罗县政府合同合法性审查办法》已经县人民政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

平罗县人民政府办公室

2023年4月28日

(此件公开发布)

关于进一步加强行政规范性文件制定及备案管理工作的实施方案

为进一步加强我县规范性文件制定与备案管理工作,促进规范性文件制定与备案审查工作制度化、规范化,推进依法行政和法治政府建设,根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)、《宁夏回族自治区行政规范性文件制定和备案办法》(自治区人民政府令第89号)、《自治区人民政府办公厅关于实施行政规范性文件“三统一”和有效期制度的通知》(宁政办发〔2017〕168号)和《自治区人民政府办公厅关于印发宁夏回族自治区行政规范性文件合法性审核办法的通知》(宁政办发〔2023〕10号)等有关规定,现就进一步加强规范性文件制定与备案管理工作制定实施方案如下:

一、准确把握行政规范性文件认定标准

(一)正确理解定义。行政规范性文件是指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外,由行政机关或者经法律、法规授权的行使管理职能的组织依照法定权限和程序制定并公布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,在一定范围内具有普遍约束力,能反复适用的公文。行政规范性文件的名称可以使用规定、办法、意见等名称。

(二)科学界定性质。起草部门首先应当界定起草的文件是否为行政规范性文件。起草部门对文件性质界定有困难的,可以商请县司法局协助界定。确认属于行政规范性文件的,应当严格按照行政规范性文件制定程序开展制发工作,坚决避免出现行政规范性文件漏审查、漏登记、漏编号、漏公布和漏备案等情况。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件,不纳入行政规范性文件管理。

(三)严格控量提质。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的,现行文件已有部署且仍然适用的,不得重复发文;对内容相近、能归并的尽量归并,可发可不发、没有实质性内容的一律不发,严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。确需制定行政规范性文件的,要讲求实效,注重针对性和可操作性,并严格文字把关,确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。

二、准确把握行政规范性文件制定权限

(四)严禁无权发文。县政府及县政府办公室制定并发布的规范性文件,为县政府规范性文件。县政府工作部门、县政府派出机关和派出机构、依法具有行政管理职能的机构等以单位名义制定并发布的规范性文件,为县政府部门规范性文件。同时要认真落实行政规范性文件制定主体清单制度,县司法局负责编制县级规范性文件制定主体清单并向社会公布,未列入规范性文件制定主体清单的单位,不得制定规范性文件。临时机构、议事协调机构、政府工作部门的派出机构、部门内设机构不得制定规范性文件。因政府机构改革需要调整行政规范性文件制定主体的,及时调整公布。

(五)严禁越权发文。行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制和政府基金、行政事业性收费、集资等事项;不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务,不得侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利;不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施,违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动,违法设置市场准入和退出条件等。

(六)精准制定依据。起草行政规范性文件,应当明确制定依据,包括法律、法规、规章和上级文件依据(以下简称“上位依据”)。“上位依据”应当现行有效。自治区内其他市县(区)以及外省各地已制发类似内容的行政规范性文件,只能作为参考,不得作为“上位依据”。

三、严格行政规范性文件制发程序

(七)规范起草程序。行政机关制定行政规范性文件应当执行征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等法定程序。文件内容中涉及重大行政决策事项的,按照重大行政决策程序办理。对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件,不仅要征求行政机关、系统内部意见,还需通过多种方式听取社会公众、行政管理对象、行业协会、商会和专家的意见。行政规范性文件草案在政府门户网站等公开征求意见的时间,不得少于30日。按规定需要召开听证会的,应当召开听证会。国家、自治区规定的其他必经程序,应当按照其规定办理。对专业性、技术性较强的行政规范性文件,要组织有关领域专家进行论证。评估论证结论要在文件起草说明中写明,作为制发文件的重要依据。

(八)强化审核把关。各行政机关应当明确专门机构、专业人员负责合法性审核工作,应严格审核制定主体、制定程序、制定依据、制定权限、制定内容是否合法,不得以征求意见、会签、参加审议、外聘法律顾问出具法律意见等方式代替合法性审核。拟以县政府或者县政府办公室名义印发的规范性文件,需先由起草单位审核机构或者审核人员进行合法性审核,经起草单位办公会议审议通过后,提交县司法局合法性审核;起草单位报送县司法局合法性审核材料,应当包括提请合法性审核的函、文件送审稿、起草说明(包含制定背景、依据、起草过程、必要性、可行性、合理性、征求意见、内部合法性审核及集体讨论等情况)、制定依据(含逐条对照依据)、公开征求意见及意见反馈情况、征求意见采纳情况的汇总说明、起草单位合法性审核意见、起草单位集体讨论记录等材料(格式见附件1),报送材料不齐全的,县司法局可要求起草单位补充报送,或者退回起草单位。未经合法性审核或者经审核不合法的行政规范性文件,不得提交集体研究。涉及市场主体经济活动的,起草部门应当按“谁起草,谁审核”的原则开展公平性竞争审查。除为了预防、应对和处置突发事件,或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定外,合法性审核时间一般不少于5个工作日,最长不超过15个工作日,审核时限从审核机构收到全部材料之日起计算。

(九)坚持集体审议。履行完合法性审核等程序后,起草部门要结合合法性审核意见对行政规范性文件组织修改完善。审核意见对起草文本有较大修改建议的,起草部门需按照合法性审核意见修改完善后再次提请合法性审核。起草部门经研究认为不能采纳合法性审核意见的,相关研究结论应当提请集体讨论请示中予以说明。行政规范性文件经集体会议审议后对主要内容有较大变动的,应当再次进行合法性审核和集体讨论。县政府制定的行政规范性文件要经县政府常务会议或者全体会议审议决定,乡(镇)政府制定的行政规范性文件要经乡(镇)长办公会议决定,县政府工作部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。其他制定机关制定规范性文件,参照上述规定的会议形式经集体讨论决定。

四、严格行政规范性文件公布制度

(十)严格“三统一”制度。行政规范性文件出台前应当实行统一登记、统一编号、统一公布“三统一”管理。统一登记,即经制定机关合法性审核部门认定并进行合法性审核同意后印发的行政规范性文件,需建立行政规范性文件目录管理制度,由制定机关办公室建立行政规范性文件登记簿统一登记。统一编号,即行政规范性文件使用专用发文字号,发文字号由发文机关代字、年份、发文序号组成。发文机关由本机关代字加“规发”组成(通告、公告等无文号的行政规范性文件除外),并按年份单独编发行政规范性文件序号。县政府和政府办公室的行政规范性文件编号分别为“平政规发〔2×××〕××号”或“平政办规发〔2×××〕××号”,县政府工作部门的行政规范性文件编号为“××规发〔2×××〕××号”;乡(镇)政府的行政规范性文件编号为“×政规发〔2×××〕××号”。统一公布,即行政规范性文件经制定机关的主要负责人签署后,应当严格按照要求由制定机关办公室统一印发,并通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布,不得以内部文件形式印发执行。乡(镇)政府的行政规范性文件,可以在县政府门户网站、公报或者其他媒体以及乡(镇)的公告栏公布。公布时间以首次向社会公布的日期为准。未经“三统一”的行政规范性文件无效,不得作为实施行政管理的依据,公民、法人和其他组织有权拒绝执行。

(十一)明确施行日期。除涉及保障安全、维护重大公共利益和执行紧急命令的需要,或者发布后不立即施行将有碍现行法律、法规、规章以及上位行政规范性文件实施的以外,行政规范性文件施行日期自发布之日起30日后施行,在文件中具体标明施行的年、月、日,有效期一般为3年至5年。名称冠以“暂行”“试行”的,有效期自施行之日起一般不超过2年。有效期届满未明确延续的,该行政规范性文件自动失效。

(十二)严格履行备案程序。健全行政规范性文件备案监督制度,做到有件必备、有备必审、有错必纠。制定机关应当自公布之日起30日内按照规定报有关机关备案,主动接受监督。县政府制定的行政规范性文件报市政府和县人大常委会备案,乡(镇)政府、县政府工作部门、县政府派出机关及法律、法规授权组织制定的行政规范性文件报县政府备案,两个以上部门联合制定的行政规范性文件由主办机关报县政府备案。行政规范性文件报送备案时,应当提供备案报告、行政规范性文件正式文本、行政规范性文件制定说明各六份(格式见附件2)。

(十三)有序推进事后评估。行政规范性文件实施已届满1年的,按照“谁起草、谁评估、谁负责”的原则,由起草部门负责组织实施行政规范性文件制定后评估工作,及时对行政规范性文件的内容、实施成效、存在问题等进行调查、分析、评价,为行政规范性文件的修改、中止或者废止以及改进行政规范性文件制定工作提供依据。

(十四)认真组织清理工作。按照“谁制定、谁清理”的原则,根据相关要求及时开展行政规范性文件的专项清理和即时清理工作。制定机关每隔两年要进行一次行政规范性文件清理工作。有下列情形的应当及时组织清理:行政规范性文件涉及的内容已制定新的法律、法规、规章或者国家和自治区、市政策的;行政规范性文件涉及的法律、法规、规章或者国家和自治区、市政策被修改、废止或者宣布失效的;国家或者自治区、市要求进行及时清理的。清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录;未列入继续有效的文件目录的规范性文件,不得作为行政管理的依据。

五、强化行政规范性文件的监督管理

(十五)注重能力建设。各乡镇、各部门要高度重视行政规范性文件合法性审核能力建设,配齐配强审核力量,确保合法性审核责任落实到位。要强化合法性审核人才培养,推进合法性审核队伍正规化、专业化、职业化建设。要充分发挥政府法律顾问作用,加强对法律顾问的考核,对业务能力不强、不负责的法律顾问要及时解聘,避免出现聘而不用、聘而无用现象。同时应积极探索统筹公职律师资源、集中力量做好行政规范性文件制定和审核工作。

(十六)定期开展自查。各乡镇、各部门要充分认识行政规范性文件制定和监督管理的重要意义,定期听取合法性审核工作情况汇报,及时研究解决工作中的重要问题。要定期对本地本部门的文件开展自查自纠,发现存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益等问题的,立即予以纠正。对于违反行政规范性文件制定和备案监督制度的行为,不予纠正或无正当理由拒不执行行政规范性文件备案审核意见书的,要依法撤销其行政规范性文件。情节严重或者造成严重后果的,要通过约谈或者专门督导等方式督促整改,并对负有责任的领导干部和直接责任人员,依规依纪依法追究责任。

附件:1.行政规范性文件(送审稿)合法性审核格式文本(共8个)

    2.行政规范性文件备案审查格式文本(共3个)